Унитарное предприятие - пережиток прошлого или жертва несовершенной законодательной базы?

Унитарное предприятие - пережиток  прошлого или жертва несовершенной  законодательной базы?

 ИЛИ ЖЕРТВА НЕСОВЕРШЕННОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ?

В.Г. СТЕПАНОВ

Степанов В.Г., начальник Северо-Кавказского  регионального управления ГОССМЭП  МВД России, соискатель Ставропольского государственного университета.

Об унитарных предприятиях мы завели разговор неспроста. В последнее  время от представителей законодательной  и исполнительной власти часто приходится слышать, что унитарные предприятия  являются пережитком устаревших методов хозяйствования и юридической конструкцией, не вписывающейся в современные реалии. Действительно, сегодня состояние многих из унитарных предприятий не отвечает требованиям современной экономики. Несмотря на то что государство формально является собственником унитарных предприятий, оно не обеспечивает необходимого контроля за их деятельностью, и, по оценкам Счетной палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд. руб. По этой причине Программой приватизации на 2002 - 2003 годы предусмотрена продажа 1012 государственных унитарных предприятий. В результате слияний, присоединений и ликвидации предусмотрено их сокращение на 1500 единиц, в результате чего к началу 2004 года должно остаться 7298. В "Независимой газете" за 23.09.2002 отмечается, что в списке государственных унитарных предприятий останутся главным образом предприятия оборонного комплекса, а также занимающиеся секретными разработками исследовательские структуры, например находящиеся в системе Минатома, а остальные предприятия должны либо исчезнуть, либо изменить форму собственности, то есть акционироваться. Однако действительно ли сокращение унитарных предприятий является целесообразным, тогда как в ряде отраслей экономики возможности унитарных предприятий достаточно высоки и единственное, что следует предпринять, так это использовать эти возможности более полно и эффективно? Это довольно сложно, если учесть, что внимание представителей юридического сообщества к вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий, явно недостаточно и на практике можно столкнуться с тем, что многие юристы плохо представляют себе специфику правового статуса этих участников экономической деятельности. Кроме того, долгое время считалось, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не долгожители и что закон о них не является первоочередным. А главное - должна возрасти заинтересованность государства, как субъекта, непосредственно занимающегося хозяйственной деятельностью, и только тогда будет определена четкая, не содержащая противоречий законодательная база по регулированию деятельности унитарных предприятий в современных условиях.

 Современное положение унитарных  предприятий потребовало более  совершенного законодательного  регулирования, чем давали несколько статей в Гражданском кодексе. Пункт 6 ст. 113 ГК РФ с конца 1994 г. предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях. Первые серьезные попытки Думы утвердить такой закон имели место еще в 1999 г. В итоге только 3 декабря 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Но может ли этот Закон удовлетворить потребности унитарных предприятий как хозяйствующих субъектов в справедливом и совершенном законодательстве по регулированию их деятельности? Попытаемся ответить на этот вопрос.

 Принятый Думой законопроект  существенно ограничивает возможности  создания унитарных предприятий.  Государственное унитарное предприятие  должно выпускать продукцию, необходимую  для обеспечения национальной безопасности и обороны. Форма унитарного предприятия также сохраняется, если оно использует имущество, запрещенное к приватизации. Кроме того, унитарные предприятия создаются для решения социальных задач. Главное же - законопроект ликвидирует вольницу для унитарных предприятий. Документ четко устанавливает полномочия их руководителей, предписывает им согласовывать крупные сделки с собственником, то есть представителем государства или муниципалитета, а также запрещает создавать дочерние предприятия и участвовать в капитале банков. По мнению экспертов, таким образом сама форма унитарного предприятия становится невыгодной.

 ФЗ "О государственных и  муниципальных унитарных предприятиях" определяет правовое положение  государственных и муниципальных  унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, причем, как особо указано в ст. 1, в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако полное соответствие с ГК выдержать не удалось, поэтому Закон вносит в ГК довольно существенные изменения.

 Сначала обратим внимание  на кажущиеся незначительными  моменты, имеющие отношение к  некоторым определениям и формулировкам.  Например, уточнения типа "государственных"  и "муниципальных" в названии Закона, на наш взгляд, придают ему ненужную громоздкость, поскольку п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" гласит, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, т.е. других унитарных предприятий, кроме государственных или муниципальных, быть не может.

 Ст. 2 ФЗ "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях", содержащая определение унитарного  предприятия, дублирует ГК РФ: унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Однако в ст. 2 имеется также положение, более удачное, нежели в ГК: если последний говорит о том, что имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 113 ГК РФ), то новый Закон излагает то же, по сути, правило несколько иначе: имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Положение, закрепленное в новом Законе, на наш взгляд, более корректно с гражданско-правовой точки зрения и оставляет меньше места для неоднозначных толкований.

 Новый Закон достаточно корректно  использует термин "собственник  имущества унитарного предприятия", не называя собственника имущества  собственником самого юридического лица. Однако без обычных в российском законодательстве оговорок не обошлось. В п. 3 ст. 11 Закона говорится о том, что "при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество". Таким образом, в рамках одной статьи термин "предприятие" употреблен в двух разных значениях - как имущественный комплекс и как юридическое лицо, так как сохранять право на имущество может только юридическое лицо, а не само имущество. Несмотря на кажущуюся незначительность подобного огреха, он может породить некоторую сумятицу при практическом применении Закона.

 ФЗ "О государственных и  муниципальных унитарных предприятиях" сохранил существовавшее ранее  деление унитарных предприятий  на предприятия, основанные на  праве хозяйственного ведения,  и предприятия, основанные на  праве оперативного управления. Однако содержание этих понятий заметно изменилось. Ранее, согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ, государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, могло создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. Теперь унитарному предприятию подобное прямо запрещено. Согласно п. 1 ст. 115 Гражданского кодекса государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, могло быть создано только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, то есть его учредителем могла быть только Российская Федерация. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" дозволяет создавать унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, в виде федерального казенного предприятия, казенного предприятия субъекта Российской Федерации, муниципального казенного предприятия. Необходимо отметить, что в тексте Закона понятие "государственное (муниципальное) предприятие" употребляется в значении унитарного предприятия, располагающего правом хозяйственного ведения на свое имущество, а термин "государственное (муниципальное) казенное предприятие" означает унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

 Интересна новелла Закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие: для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения национальной безопасности; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающей национальную безопасность; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

 Казенное предприятие может  быть создано в случаях: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

 Установление ограниченного,  замкнутого перечня случаев, в  которых публичному образованию  дозволяется создавать унитарное  предприятие, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права, которая давно считает унитарные предприятия с их правом хозяйственного ведения и оперативного управления рудиментами социалистической экономики. Однако мы считаем, что унитарным предприятиям нужно дать большие возможности для реализации своего потенциала в современной экономике, тем более что, несмотря на ограничения, которые возлагаются на их создание, нельзя обойти тот факт, что при сегодняшнем законодательном регулировании создания унитарных предприятий есть немаловажное противоречие, которое заключается в следующем. Несмотря на вышеперечисленные ограничения, ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" предоставляет министерствам уникальные возможности по самостоятельному созданию унитарных предприятий. На фоне не раз звучавших заявлений о необходимости сокращения числа унитарных предприятий упрощение способа их создания представляется противоречащим шагом. При этом есть вещи, явно противоречащие здравому смыслу, например, уставный фонд унитарного предприятия полностью формируется через три месяца со дня государственной регистрации. Вряд ли это возможно посредством бюджетных средств, что может повлечь за собой коррупционные действия. Представляется, когда Закон приведет в движение все заложенные в нем механизмы, начнется передел оставшейся госсобственности, которого не избежать ни оборонной промышленности, ни наукоемким предприятиям.

 По существующим актам, которые  регулируют компетенцию министерств  и ведомств, как ни парадоксально,  единственное министерство, которое сможет выполнять прописанные в ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" функции, - это Министерство имущественных отношений. Все остальные имеют в лучшем случае положение о том, что они утверждают уставы, контролируя деятельность подведомственных унитарных предприятий, назначают их директоров, и не более того. Между тем Закон существенно расширил полномочия собственников в отношении предприятий (включив такие вещи, как утверждение годового баланса, согласование крупных сделок, предоставление разрешения на привлечение займов, на участие в хозяйствующих обществах и т.д.). Реально же эти функции прописаны только у Минимущества, и по сути оно становится основным регулятором текущей хозяйственной деятельности предприятия.

 Интересно также положение  ст. 10 Закона, согласно которому для  государственной регистрации унитарного  предприятия предоставляется решение  о его создании, его устав и  сведения о составе и стоимости  имущества, закрепляемого за ним.  Причем остается без ответа вопрос, как быть, если имущество, указанное в документах, поданных на государственную регистрацию, так и не будет передано предприятию, а вместо него будет передано другое, пусть и эквивалентное по стоимости. Значит ли это, что уставный фонд так и не сформирован?

 Законом еще более сокращены  права унитарных предприятий  по распоряжению принадлежащим  им имуществом. Как и прежде, унитарное  предприятие самостоятельно распоряжается  принадлежащим ему на праве  хозяйственного ведения имуществом, за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом он вправе лишь с согласия собственника. Казенное же предприятие вправе распоряжаться всем имуществом только с согласия органа, уполномоченного собственником имущества.

 Однако для всех видов  унитарных предприятий установлено  правило, согласно которому они  не вправе распоряжаться своим  имуществом, если такое распоряжение  лишает их возможности осуществлять  деятельность, предмет и цели  которой определены уставом. Причем не имеет значения, получено ли разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная в обход этого правила, ничтожна. Таким образом, приобретая какое-либо имущество у унитарного предприятия, не мешает убедиться, что без него предприятие сможет функционировать по своему назначению.

 Согласно ст. 11 ФЗ "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" имущество унитарного предприятия  формируется за счет имущества,  закрепленного за ним собственником  на праве хозяйственного ведения  или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных не противоречащих законодательству источников. Из содержания статьи не ясно, каким правом обладает унитарное предприятие на имущество, полученное им в виде дохода и "иных источников". Это может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Впрочем, п. 2 ст. 299 ГК РФ говорит о том, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия. Видимо, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", несмотря на неудачную редакцию комментируемой статьи, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае Закон противоречит ГК и не должен в соответствующей части применяться.