Административно-правовые и организационные основы деятельности таможенных органов Российской Федерации

Принципы организации и деятельности таможенных органов образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Эффективность деятельности таможенных органов достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности.

В системе принципов организации и деятельности таможенных органов выделяются две группы: 1) общие (социально-правовые). Они имеют общий характер и реализуются в деятельности таможенных органов независимо от уровня и его места, от должности, занимаемой сотрудником, осуществляющим эту деятельность. Общими принципами являются: демократизм формирования и функционирования, объективность, конкретность, эффективность, законность и дисциплина, научность, сочетание гласности и профессиональной тайны; 2) частные (организационные). На их основе строится организация  и деятельность таможенных органов. Система частных (организационных) принципов включает в себя две подгруппы: принципы построения аппаратов и служб и принципы их деятельности.

К первой подгруппе относятся: централизация и децентрализация, отраслевая принадлежность, территориальность, линейность и функциональность. Ко второй – принципы:  распределения и нормативного установления функций и полномочий; ответственности субъектов таможенной деятельности за результаты их работы; сочетания единоначалия и коллегиальности.

В третьем параграфе – «Административно-правовое положение таможенных органов Российской Федерации» – рассматривается современный административно-правовой статус таможенных органов как совокупность  сущностных признаков – прав и юридических обязанностей.

Широкий спектр различных социальных ролей, выполняемых отдельными субъектами в обществе, в том числе таможенными органами, вызывает необходимость их нормативного обеспечения дополнительными качествами, которые развивают и дополняют общий юридический статус. Данные качества закрепляются в отраслевых правовых статусах (административно-правовом, гражданско-правовом и др.), конкретизирующих содержание общего статуса применительно к конкретным видам складывающихся правоотношений.

Административно-правовое положение таможенных органов обусловлено их спецификой, прежде всего, как органов исполнительной власти, поэтому базовой категорией выступает их статус. Административно-правовое положение таможенных органов подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, могут осуществлять нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.

Административно-правовое положение таможенных  органов характеризуется тем, что они являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий в области таможенного дела (таможенной деятельности). Независимость от других органов исполнительной власти устанавливается федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

Обеспечение административно-правового регулирования деятельности таможенных органов осуществляется через систему юридических средств. Основными правовыми средствами обеспечения деятельности таможенных органов являются: 1) Конституция Российской Федерации; 2) международные договоры и соглашения по таможенным вопросам; 3) федеральные законы (в том числе конституционные); 4) подзаконные нормативные акты (Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации).

Составной частью системы правых актов, регулирующих организацию и деятельность таможенных органов, являются нормативно-правовые акты ФТС России: приказы, инструкции, уставы, положения, наставления. В своей деятельности таможенные органы Российской Федерации руководствуются нормативными актами Центрального банка России, Министерства финансов Российской Федерации.

Диссертант считает, что полномочия таможенных органов являются составной частью их компетенции и статуса. В процессе реализации функций, предусмотренных законодательством, полномочия представляют собой право (и одновременно обязанность) действовать, реализуя способ, предусмотренный законом или иным нормативным актом. Важным сопутствующим элементом полномочий таможенных органов является их ответственность. Без ответственности полномочия таможенных органов не имели бы прочной публично-правовой обеспеченности.

Статус таможенных органов определяют направления их основной деятельности. Деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти носит ярко выраженный юридический характер, поскольку она опосредована правовыми нормами.

На основе анализа нормативных актов, различных точек зрения ученых предлагается авторская классификация основных направлений деятельности таможенных органов в зависимости от: содержания, направления в механизме правового регулирования, функциональной направленности, формы выражения, территории деятельности, отрасли права, содержания компетентности, направленности воздействия.

В работе аргументируется позиция диссертанта о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего административно-правовое положение таможенных органов. Предлагается разработать и принять Федеральный Закон «О таможенных органах Российской Федерации», который  регламентировал бы весь комплекс правовых и организационных вопросов.

Автор считает необходимым внести изменения и соответствующие дополнения в Общее положение о региональном таможенном управлении и в Общее положение о таможне (в которых в полной мере должны быть отражены особенности их правового положения).

Вторая глава – «Организация и основные направления совершенствования деятельности таможенных органов России» – состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации» – исследуется вопрос о целеполагании в таможенных органах, их задачах и функциях.

Соискателем отмечается, что целеполагание в организации и деятельности таможенных органов имеет первостепенное значение, так как неправильная, научно не обоснованная постановка целей и попытка их реализации самым пагубным образом сказывается на эффективности их деятельности. Никакая достоверная и своевременная информация, никакие самые совершенные методы принятия решения с использованием автоматизированных систем управления не в силах предотвратить напрасного расходования имеющихся ресурсов, если деятельность конкретного таможенного органа направлена на достижение недостаточно обоснованных либо ошибочных целей.

Необходимо иметь продуманное определение стратегических (главных) целей, а затем производить «разветвление» этих целей по видам. Важное значение имеет согласование целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей потребностям и интересам общества и непосредственно таможенным органам. Соблюдение таких требований позволит превратить цели таможенных органов в мощную движущуюся силу их функционирования.

Особенность и действенность целей таможенных органов и их «древа» определяются связанностью их с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. Особое значение придается следующим ресурсам: праву, демократии, организации. В качестве ресурсов целеполагания в таможенных органах соискатель считает необходимым учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знание или, иными словами, их инновационно-технические возможности.

В иерархии целей таможенных органов на первом (верхнем) месте должны быть те цели, к которым стремится само государство. Их оторванность от истинных целей, ограничение деятельности экономической политикой сделает их обособленными от общества и его граждан.

Стратегические, тактические и другие цели таможенных органов детализируются до такого уровня, на котором каждая конкретная цель выступает как непосредственная задача управленческой деятельности.

Среди задач таможенных органов с учетом построения «древа» целей соискатель выделяет: а) основные, которые отвечают на вопрос: «что будут делать таможенные органы в целом?»; б) оперативные, развиваются из основных, фиксируют крупные блоки действий; в) тактические, переходят из оперативных, определяют каждодневные и конкретные действия.

Возможна градация задач таможенных органов и по другим основаниям: по объему – общие (для всей системы таможенных органов) и частные (для отдельных ее подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам – конечные и промежуточные, по времени – отдаленные, близкие и непосредственные. Соискатель обращает внимание и на так называемые побочные (производные) задачи, которые напрямую не связаны с реализацией главных задач, но могут возникать при этом и нести негативный, противоположный смысл. Они не желательны, и все-таки с ними приходится считаться.

Значение целей управления системой таможенных органов Российской Федерации состоит в том, что они (а, следовательно, и их конкретизированное выражение – задачи) определяют функции таможенных органов. Сущность функций таможенных органов как органов исполнительной власти соискатель выявляет посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления их деятельности. При этом делается вывод о том, что под функциями таможенных органов следует понимать основные направления их деятельности по решению стоящих перед ними задач, достижению поставленных целей.

Комплексный анализ осуществляемых таможенными органами Российской Федерации функций приводит к выводу о том, что перечень функций, закрепленный за таможенными органами в ст. 403 ТК РФ и иных нормативно-правовых актах, не является исчерпывающим. Как показывают проведенные исследования, около 20% функций, осуществляемых на практике таможенными органами, требуют дополнительного нормативного закрепления, а еще 30% осуществляемых ими в настоящее время требуют совершенствования и оптимизации.

В исследовании подчеркивается необходимость последовательного повышения эффективности реализации возложенных на таможенные органы функций. Все функции, осуществляемые таможенными органами, соискатель подразделяет на три вида: основные, обеспечивающие и штабные.

Во втором параграфе – «Система и организационная структура таможенных органов Российской Федерации» – анализируются требования, предъявляемые к системе таможенных органов Российской Федерации, исследуются факторы, определяющие их организационное построение.

В результате проведенных исследований соискатель приходит к выводу о том, что таможенные органы функционируют в определенной системе, являются ее элементом, подчинены общим закономерностям ее развития. Являясь подсистемой единой системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, таможенные органы занимают в этой системе специфическое место. Вся их деятельность неразрывно связана с необходимостью четко налаженной, построенной на научных основах системы управления, организации  и деятельности в рассматриваемой сфере всех служб, аппаратов и подразделений.

Будучи системой управления, система таможенных органов должна отвечать пяти минимальным требованиям: 1) детерминированности элементов системы; 2) динамичности; 3) наличию в системе управляющего параметра; 4) наличию в системе усиливающего свойства; 5) наличию как минимум одной обратной связи.

Соискатель подчеркивает, что перечисленные требования являются всеобщими и минимальными, поскольку несоответствие хотя бы  одному из них приводит к неспособности системы выполнять поставленные перед ней задачи, к утрате своих системных признаков (целевого назначения) или к распаду системы вообще. Одновременно эти требования выступают как условия нормального функционирования и управляемости системы.

Система таможенных органов определена Таможенным кодексом Российской Федерации (ст. 402). Она характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. При выполнении своих функций система таможенных органов и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными формированиями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти – подчинения, т.е. вертикальными,  сотрудничества и согласования – горизонтальными.

Действующая система таможенных органов – это единая, целостная, иерархичная, динамично развивающаяся совокупность взаимосвязанных, взаимозависимых, взаимодействующих элементов (таможенных органов и учреждений), связанных едиными общими целями и задачами, закрепленная юридически в законодательных и иных нормативно-правовых актах.

Деятельность каждого звена системы таможенных органов ограничена масштабом территориальной деятельности. Эта территория может охватывать таможенную территорию (территорию Российской Федерации) в целом или ее часть.

Эффективная деятельность таможенных органов, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты их деятельности вызывают необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры органов управления, т.е. согласованности составляющих ее элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.