Англияның дипломатиялық қызметінің даму тенденциясы

  Келесі ғасырдың бірінші  онжылдығында Форин офистің кәсіби буынының деңгейі беки түседі. 1906 жылғы административтік реформа бойынша министрдің орынбасары Ч.Хардиндж және оның жолын жалғастырушылар осы қызметті атқара отырып, министрдің және үкіметтің атына, СІМ-нің бөлімшелерінен және шетелмекемелерінен келген барлық құжаттарды қарауға құқық алған болатын [1,с.23]. Тек қана қарап шығуға ғана емес, сонымен қатар өздерінің ойларын, ұсыныстарын және бағаларын бере алатын болды. Осылай кәсіби дипломатиялық қызметкерлер өзінің басшысы арқылы сыртқы істер мәселелеріне бастапқы кезеңдерінде дайындалуына және құрылуына ықпал ете алатын болды. Э.Грейден (1905-19165жж.) бастап бірде-бір сыртқы істер министрі, өзінің саяси ықпалы қаншама күшті болғанымен кадрлық дипломаттар ойымен санасуына тура келді. Белгілі, Э.Грей кезінде орыс-ағылшын Антанта блогын құру идеясын министрге 1907 жылғы кадрлық дипломатиялық қызметтің басшысы Ч.Хардиндж және оның қызметкерлері ұсынған болатын. Жақындағы мысалға тоқталсақ – Форин офистің қызметкерлері Г.Вильсон үкіметіне 60-жылдарда АҚШ-қа Вьетнамдағы соғыста әскери көмек көрсетуді қажет емес деп ұсыныс айтқан, бұл ұсыныс өз кезегінде салмақты және қарапайым «Вьетнамдағы соғыс жеңіс таба алмайды» деген ойдан шықты. Дипломаттардың ұсынысы үкімет тарапынан қабылданады. Бірнеше онжылдықтан кейін кәсіби әрі білікті дипломаттардың үкіметке қысым жасауынан Ұлыбритания ЕО-қа  (Еуро Одақ) және 1975 жылғы референдум батыс-еуропалық интеграцияға қосылуды қамтамасыз етті [7,с.91-97].

  Ұлыбританияның дипломатиялық қызметінің ядросы - Форин офистің қызметтік шенеуніктері ғана емес, британ дипломатиялық өкілдіктерінің қызметкерлері. Бір айта кететін жайт, Екінші дүниежүзілік соғыс аяқталғанға дейін Форин офис пен шетел дипломатиялық кадрлары бір-бірінен тәуелсіз, паралельді түрде өмір сүрді. Шетелдерде тұрақты өкілдіктердің құрылуы орталық дипломатиялық мекемелерден ертерек құрылды (ең алғашқы ағылшындық тұрақты елші – Джон Стайл VIII Генрихпен 1509 жылы испан королі Фердинанд тұсында тағайындалған).  Тұрақты өкілдермен қатар XVII- XVIII ғасырларда және одан кейінгі уақыттарда да Ұлыбританияда дипломатиялық белсенділіктің деңгейін көрсететін шетелдерге көптеген төтенше дипломатиялық миссиялар жіберіліп отырған. Осылай, 1509-1688 жылдар аралығында шетелге әртүрлі категориялы 602-ден аса елшілер жіберілген екен [1,с.23-24].

   Көпшілік елшілер  өз миссияларын екі-үш реттен  орындады, бұл өз кезегінде кәсібиліктің  басталуының көрінісі. Дипломатиялық  қызметтегілер «қызметтік баспалдақ» арқылы жоғары лауазым алуына мүмкіндік туындады. XVIII ғасырдың басында сол кезде қалыптасқан барлық рангтерден өткен елшілер де пайда болды (осындай елшілердің бірі – Ресейдегі I Петр тұсындағы бірінші тұрақты елші Ч.Витворт ). XVIII ғасырдың аяғына қарай 7 дипломатиялық ранг болды [1,с.24].

   Басқару міндеттерінің  парламент пен үкімет арасында  бөлінуі, дипломатиялық аппаратқа  аса қатты әсер ете қойған  жоқ. Елшінің қызметіне тағайындау құқы әлі де монарх еншісінде болатын және монархтың шешімі талқылауға түспейтін. Елшілердің таққа жақындығын (елші – мемлекеттің шетелдегі жеке өкілі) басқа да фактілер көрсетеді, олар: бірінші дүниежүзік соғысқа дейін барлық елшілер Құпия Кеңес мүшелері болған; олар британ мемлекеттік протоколдық жетекшілігінде басты орындарды алған еді.

  XIX ғасырдың екінші жартысына дейін, кіші қызметкерлерді елшілердің өзі және Форин офистің басшылары тағайындаған. 1856 жылдан бері үміткерлерге ауызша емтихан енгізілді. Ал 1906 жылы қабылдау емтихандары міндетті түрде, ауызша және жазбаша тапсырылатын болды. Жалпы конкурстық қабылдау ниет еткендер үшін (әйелдерден басқа) ашық болатын, бірақ мүлік цензі бұқара халықтың орта тап өкілдеріне (жылдық табыс мөлшері – 400 фунт стрелинг немесе 25-30 мың фунт қазіргі уақытпен салыстырғанда) дипломатиялық қызметке жолын жапты. 1919 жылы ғана, шетелдегі елшілерге жалақы төлеу басталғанда, мүліктік цензді алып, орта тап өкілдерін қызметке алу мүмкіндігі туды [1,с.24].

     Құрылымдық жағынан Форин офис:

• саяси басқару буынынан (министр, 3-4 мемлекеттік және кіші министрлер, оның біреуі – Еуро Одақ істерімен айналысатын министр);
• кәсіби басқару буынынан («Ұлы Мәртебелімнің дипломатиялық қызметінің» басшысы, сонымен бірге министрдің орынбасары, оның жеке хатшылығы және тұрақты орынбасардың басқаруындағы бірінші орынбасар мен министрдің орынбасары – директор. Барлығы – кәсіби дипломаттар) тұрады.

Ағылшындық Сыртқы істер  министрлігінің (СІМ) «пирамидасының»  негізі болып – қарасытыратын мәселелеріне байланысты біріккен департаменттер (1997 жылы 71 департамент) және одан үлкенірек бөлімдер – директориаттар (жалпы саны - 13) болып табылады. Егер Форин офистің кәсіби және саяси жетекшілерін британдық дипломатиялық қыметтің шыңы деп атасақ, онда оның қуатты негізі болып департаменттер болып табылады. Департаменттерде күнделікті дипломатиялық жұмыстың негізі көлемі орындалады. Ағылшындық Сыртқы істер министрлігінің ерекшеліктеріне олардың көптігі жатады. 70-жылдары департаменттердің саны 70 жетсе, ал 1985 жылы – 64 жетті [7,с.153].

   80-жылдардың екінші  жартысында бөлімдер территориялық (географиялық) – 21. функционалдық (халықаралық ұйымдармен байланысты, ақпараттандыру және мәдени байланыстар, консулдық сұрақтармен және т.б. айналысатын) -31, административтік және шаруашылық – 12 болып бөлінге болатын. Бөлімдердің үштен бір бөлігі саяси-географиялық сипатта болды. Аймақ бойынша бөлу келесідей болды:

- 11 бөлім – Азия  және Африка;

- 3 бөлім – Солтүстік Америка  және Батыс Еуропа;

- 2 бөлім – Кеңес Одағы мен еуропадағы социалистік елдер істерімен айналысқан. Бұдан басқа 3 бөлім Орталық және Оңтүстік Америка істеріне жауапты болды. Сонымен бірге, Ирландия, Гонконг және Фолкленд (Мальвин) аралдары  істерімен айналысатын жеке департаменттер бөлінді. Форин офистің бөлім қызметкерлері шетелдерімен екіжақты қатынаста жұмыс атқарады. Олардың қызметіне: ағымдағы ақпаратты бағалау және қарастыру; екіжақты саяси қатынастардағы мәселелер бойынша ұсыныстарды құру; дипломатиялық хат алмасу ісін жүргізу және т.б.   

   Форин офистің жергілікті  бөлімдері шетел мемлекеттерімен  екіжақты байланыстарымен айналысады. Олардың қызметінің шеңберіне  ағымдағы ақпаратты бағалау мен  сараптау, өзекті сұрақтар бойынша  екіжақты ұсыныстар әзірлеу, дипломатиялық  хат алмасу және Лондондағы шетел дипломатиялық өкілдіктерімен хаттамалық және іскерлік қарым-қатынасты орнату. Ұлыбританияда 80-жылдардың өзінде 140-тан астам шетел елшілері мен Жоғары комиссарлары (Одақ елдерінің дипломатиялық өкілдіктері) аккредиттелген болатын [7,с.153-154]. Олардың кейбіреуі Парижде тұрақты резиденцияға ие, ал Лондонда қосарлама өкілдіктер, бірақ мұндай өкілдіктер – санаулы болған.

   Ағылшын дипломатиялық  қызметінің ардагерлері, екінші  дүниежізілік соғысқа дейін Форин  офистің жұмыс күні таңғы 11-де  басталатын, ал атшабарлар «Ла-Манштан»  өтіп әртүрлі құжатармен папкалар  алып келетін болған. Форин офиске  ақпараттың легінің көптігі 60-жылдарға сәйкес келеді. Елшіліктердің өзінен күніне 2 мыңнан аса хабарламалар келетін. Ал, жеделхаттардың мөлшері бір жылда 7 пайызға өскені белгілі болды [7,с.154]. Дипломаттар келген құжаттарды уақытында өңдеуге үлгермейтін болған. Ақпараттың басым бөлігі елшіліктерден емес, басқа да көздерден келіп жатты. Жергілікті бөлімнің қызметкерлері өз жұмыстарында негізгі ақпараттың 3 түрін қолданады:

1. ағылшан корреспонденттерінің (тілшілерінің) хабарламалары;
2. Ұлыбританияның НАТО, ЕО  ғылыми-зерттеу ұйымдары мен университеттерінен келетін ақпарат;
3. ОДАҚ елдерінен келетін анықтама материалдары. Мамандардың айтуынша егер маңызды сараптамалық құжаттарды зерттеме қажет болған жағдайда, бұл қызмет Құпия барлау қызметіне жүктелетін.  

  Форин офистің  бөлімдерінің жағдайы аса жоғары емес. Олар кеңесші дәрежесіндегі дипломаттармен басқарылады. У.Уоллес айтпақшы, тек қана Сыртқы істер министрлігі ғана емес, Уайтхолдың басқа да мекемелері «барлық сұрақтарды барынша төменгі деңгейде, бөлім деңгейлерінде шешуге тырысады» [7,с.154-155]. Неғұрлым сұрақтар бөлім деңгейінде шешілсе, соғұрлым Форин офис жетекшілерінің аса маңызды сұрақтарды шешуге баса назар аударады. Бұл принциптің қолданылуын мақұлдауға болар еді, егер шынайы практикада Форин офис дипломаттарға қажет емес шешімді қабылдау үшін, әлде ол туралы басшылыққа хабарламау үшін қолданбағанда.

  Территориялық бөлімдер  – Форин офистің анағұрлым  тұрақты буыны болып табылады. Елтану бағытындағы кадрларды  дайындау және іріктеу жүйесі  жалпы өзін ақтап шықты деп  айтуға болады. Мамандардың айтуынша, әртүрлі аймақтарда кадрларды дайындау теңдәрежеде емес дейді [7,с.155]. 1975 жылы Форин офисте 182 арабтанушы, яғни территориалдық бөлім қызметкерлерінің жартысына сәйкес келеді. Арабтанушылардың көпшілігін қызметтік бөлімдерге және халықаралық ұйымдардағы қызметтерге бағыттады. Сонымен бірге латынамерикантанушылардың саны территориялдық бөлімдер үшін және сәйкес елдердегі елшіліктер үшін тым аз болды. Данкеннің баяндамасын талқылау кезінде мамандар, кәсіби дипломаттар өздері жаһандық сипаттағы зерттеген оқиғаларды байланыстыра алмайды деген қорытындыға келді. Форин офистің «кең бағыттағы мамандар» [7,с.156] бағдары да сынға түсті.

   Дәл Форин офистің  территориалдық бөлімінде дипломатиялық  әдістердің консервативтік түрі  орын алған. Қызметкерлер бәрінен де белсендірек жаңашылдықтарға қарсылық көрсетіп, басқа мекемелерден ғылыми орталықтар мен университеттерден сынақтан өтуге көпшілік жағдайда келісе бермейді.  

  Егер территориалдық  бөлімдер Ұлыбританияның шетелдермен  екіжақты саяси байланыстармен айналысса, екінші топ оперативті-дипломатиялық  бөлімдер – функционалдық – бұл бөлімдер өзге істермен айналысады. Қызметкерлері қазіргі әлемдік саясаттағы өзекті мәселелермен айналысады. Соңғы он-он бес жылда Форин офистің құрылымында функционалды бөлімнің дамуы байқалды. Бұған себеп ретінде, дипломаттардың сыртқы экономикалық, ақпараттық-насихаттау саласында, халықаралық ғылыми-техникалық және мәдени ынтымақтастық салаларындағы белсенділігі ықпал етті. Бұл бөлім қызметінің жаңа бағыты, Ұлыбританияның халықаралық ұйымдарға қатысуы. Функционалдық қызмет Ұлыбританияның Еуро Одаққа мүше болып кіргеннен жаңа қарқынмен дами түсті [7,с.156].

   1973 жылы функционалдық  бөлім қызметкерлерінің саны  территориалдық қызметкерлер санына 3 есе көп болды. Сәйкесінше осындай көрсеткіш әлі де сақталып келеді. Сыртқы істер министрлігінің реси құжаттарына сәйкес, басшылары функционалдық бөлімді Форин офистің маңызды оперативті буыны деп есептейді [7,с.155].

  Халықаралық ұйымдармен  айналысатын бөлімдердің ішінде 70-жылдары құрылған қоршаған ортаны қорғау, әлемдік теңіз және азаматтық авиация жатады. Бөлімнің қызметіне халықаралық ынтымақтастық саяси бағыттарын қарастырады, ал ғылыми-техникалық сұрақтар бойынша Уайтхоллдың басқа мекемесі айналысады.

  Кәсіби дипломаттардың ішінде, мысалға Р.Уэйд-Гери функционалды бөлімдердің тым көптігін және оларды территориалдық бөлімдерге қайта құру қажеттігін, сонымен қатар олардың қызметін бекіте түсу ойын айтады [7,с.161-162].         

   Орталық дипломатиялық  мекемені экономика саласында белсенді істерге бағыттай отырып, Форин офис басшылары сауда-экономикалық қарым-қатынастарды британ ықпалының беки түсуінің бірден-бір жолы деп түсінеді. Форин офистің анықтама қағазында сыртқы экономика саласында дипломатиялық қызмет 3 негізгі мақсатты көздейді. Олар:

• әлемдік нарықта британ экспортына ыңғайлы шарттар жасау;
• ағылшын экономикасына қажет жеткізілммен қамтамасыз ету;
• Біріккен Корольдіктің экономикалық мүддесін шетелдерде қорғау [7,с.156-157].

  Форин офистің  экономикалық бөлімдері тар мамандандырылған. Арнайы сауда қарым-қатынастары мен экспорт туралы бөлім, валюта-қаржылық қатынастар бойынша, батысеуропалық интеграция туралы екі бөлім, энергетикалық ресурстар туралы бөлім және ғылым мен ғарыш туралы бөлімдер бар.

  Экономикалық бөлімдер жұмысының жетекші формасы – ағылшын дипломатиялық өкілдіктерінен келетін ақпарат пен анықтамаларды жинау, өңдеу және талдау жасау. Жыл сайын Форин офис экономикалық сұрақтардың сан түріне байланысты 50 мыңнан астам хабарлама алады [7,с.157]. Сауда министрлігі арқылы өңделген ақпарат - британ өндірісінің Конфедерациясынан және басқа да мекемелер мен ұйымдардан ағылшын компанияларына жеткізіледі. «Бізде бір әлде екінші тауарды сататын қажетті біліктілік жоқ, бірақ біз британ экспортерларына көмектесе алатын қызмет көрсете аламыз», - деді Форин офистің өкілі парламенттік тыңдау барысында.

  Сауда-экономикалық  бөлім қызметкерлері үшін үлкен  бизнес әлемімен жеке және  іскерлік байланысты оңтайландыру  күнделікті жұмыс бабына кіреді. 80-жылдардан бастап Форин офис жеке фирмалармен мамандар алмасуды жолға қояды. 1980 жылы 3  компанияда сынақта 4-ақ дипломат болса, 1983-жылға қарай дипломаттар уақытша 11 фирмаға бекітілді [7,с.157-158]. Алайда, өзіндік тәуелсіздігін сақтау үшін Форин офис «сыртқы әлеммен» байланыста анық аралық ұстанады.

    XX ғасырдағы  екі дүниежүзілік соғыс аралығында  көпшілік дипломаттар үшін барлық  қызмет баспалдағынан өту міндетті  шартқа айналады. Сөйтіп, дипломатиялық  қызмет толық мағынада кәсіби  қызметке айналады. Лауазымды саяси  орталарда қызметте аристократтардың басымдығы қарсылық туындата бастайды. Осындай жағдайларға жауап ретінде, Екінші дүниежүзілік соғыс аралығында 1946-1949 жылдары «Иден-Бевин реформалары» жүргізіліп, дипломатиялық қызметтегі кадрлардың бірігу поцессі басталады ( елшіліктің және консулдықтың кадрларының бірігуі). Форин офистаға протекционизмге жол бермеу мақсатында, қабылдау емтихандарын Азаматтық Қызмет Комиссиясы жүргізеді. Қызметке әйелдердің келуіне жол ашылды. Осы және басқа да қызметтегі кадрлар құрамын дмемократизациялау іс-шаралары, құрылымның дәстүрлі принциптерін өзгертпеді, мысалға партия мүшесі болмау, тек қана конкурс арқылы қабылдау, қызметті бәсекелестік сипатта жүргізу және т.б. Жалпы, дипломатиялық қызметтегі демократизм - оның ашықтығынан, барлық әлеуметтік топтарға қол жетімдігі, кадрлардың конкурстық түрде іріктеу, қызметте жоғарылауы жеке еңбегі мен жетістіктерінің негізінде жүргізілуінен көрінеді [8,с.488].