“Дорожные карты”: что это такое?

 

Владислав Иноземцев, Екатерина Кузнецова

 

Россия: почему “дорожные карты” не ведут в Европу?

ЕСТЬ ТАКОЕ МНЕНИЕ

_____________________________________________________________________

 

Владислав ИНОЗЕМЦЕВ 
Екатерина КУЗНЕЦОВА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Россия: почему “дорожные карты” 
не ведут в Европу?

 

Прошедший 10 мая 2005 года в Москве саммит “Россия – Европейский Союз” стал наиболее заметным событием в развитии отношений между Россией и единой Европой за всё время президентства В. Путина. Формальные итоги саммита – согласование и подписание так называемых “дорожных карт”, направленных на создание четырёх общих пространств (экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; а также науки, образования и культуры), – позволяли говорить о нём как о самом плодотворном со времён подписания в 1994 году Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и ЕС.

Какие перспективы открывает перед сторонами согласование “маршрута” их дальнейшего движения? Зачем были подписаны “дорожные карты”? Что сделало возможным их подписание всего через несколько месяцев, прошедших с провального саммита в Гааге в ноябре 2004 года? Означает ли новое соглашение, что глубинные противоречия, ещё недавно существовавшие по всему спектру российско-европейских отношений – от условий присоединения России к ВТО до проблемы калининградского транзита, – полностью преодолены?

Вопросов много. С уверенностью можно утверждать только одно: случившееся в Кремле этой весной радикально диссонирует с прежним характером взаимодействия между Россией и ЕС, сводившегося к подписанию одного-двух непринципиальных соглашений за несколько лет и регулярным саммитам, пе-

___________________________________________________________

© Иноземцев Владислав Леонидович – доктор экономических наук, главный редактор журнала “Свободная мысль–XXI”;

Кузнецова Екатерина Станиславовна – руководитель сектора европейских программ Центра исследований постиндустриальногообщества.

чально известным своей непродуктивностью. Но отражает ли изменившийся характер диалога его изменившуюся сущность, нам только ещё предстоит узнать.

Скажем сразу: нам не верится, что подписанные в Кремле договорённости будут реализованы. Да, они стали результатом обоюдного стремления сторон продвинуться вперёд в своих отношениях. В Европе состояние российско-европейских отношений в последнее время вызывало чувство неудовлетворённости. Невовлечённость восточного соседа в европейскую политическую “орбиту”, неясные перспективы двусторонних отношений требовали постоянных корректировок политического курса, что не слишком любят в Брюсселе. Москве было принципиально важно, чтобы Брюссель признал её договороспособным партнёром, ведь в отличие от личных контактов президента В. Путина с его европейскими “друзьями” формальные отношения с Брюсселем (а также с Люксембургом и Страсбургом) долгое время находились около “точки замерзания”. Таким образом, “застой” в отношениях не устраивал ни ту, ни другую сторону. Что-то просто обязано было произойти. И этим “что-то” стало подписание “дорожных карт”.

“Дорожные карты”: что это такое?

Термин “дорожная карта” так быстро вошёл в отечественный дипломатический лексикон, что и по сей день остаётся не вполне понятно, чтó же он обозначает. И действительно, это словосочетание получило широкую известность сравнительно недавно – после обнародования весной 2003 года плана ближневосточного урегулирования, подготовленного “четвёркой” международных посредников. Представляя этот план Председателю Совета Безопасности, Генеральный секретарь ООН в своём письме от 7 мая 2003 года обозначил его как “дорожную карту” продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сторонами своих обязательств… и достижения заданных целей, с чёткими этапами, временным графиком и критериями, нацеленными на продвижение в политической области, сфере безопасности, экономической и гуманитарной сферах, а также в области институционального строительства (курсив наш. – В.И., Е.К.)”1.

Эта “дорожная карта”, долгое время вращавшаяся в кабинетах ООН и утверждённая Советом Безопасности 19 ноября 2003 года, была воспринята российскими экспертами с определённой долей скепсиса. Основания для этого были различными, но сомнения не могли порождать ясность и чёткость документа: на семи страницах посредники изложили план действий, призванный полностью и окончательно уладить застарелый конфликт. Указанные в нём меры предлагалось реализовать в три этапа, причём переход к последующему был возможен лишь после исполнения всех мер, запланированных предшествующим, и именно в той последовательности, которая определялась документом. С самых первых шагов план начал давать сбои. Его реализации мешала как роль Я. Арафата, не контролировавшего вооружённые палестинские подразделения, так и вскоре появившийся альтернативный план А. Шарона, начавшего строить “стену безопасности”, призванную разделить израильскую и палестинскую территории.

Заявления “четвёрки”, публиковавшиеся по ходу выполнения плана, свидетельствовали о её полном бессилии повлиять на его судьбу. 26 сентября 
2003 года “участники “четвёрки” [указали, что они] с глубокой озабоченностью подходят к ситуации в Израиле, на Западном берегу Иордана и в секторе Газа, которая привела к тупику в осуществлении “дорожной карты”, и напоминают сторонам, что они имеют друг перед другом обязательства и ответственность, которые должны быть реализованы”1. 4 мая 2004 года “четвёрка” вновь призвала “обе стороны принять меры по выполнению своих обязательств согласно “дорожной карте”, как это предусматривается в резолюции 1515(2003) СБ ООН и предыдущих заявлениях “четвёрки”, и выполнить обязательства, взятые ими на себя в ходе саммитов на Красном море в Акабе и Шарм-эш-Шейхе”2. Всё это лишний раз подчёркивало основной недостаток “дорожной карты” – ведь выполнение сторонами своих обязательств и соблюдение графика их реализации зависело от “добросовестных усилий сторон и их согласия со всеми обязательствами”. Соответственно и отсутствие этой самой доброй воли и взаимопонимания между израильскими и арабскими руководителями привело к “замораживанию” плана, не реализованному и по сей день.

Однако разрекламированная “дорожная карта” ближневосточной “четвёрки” не была, вопреки общепринятому мнению, первой из “дорожных карт”. 
В 2000 году Европейская комиссия утвердила так называемую Стратегию расширения Европейского Союза, определявшую приоритеты действий в связи с предстоявшим четырьмя годами позже вступлением в ЕС десяти новых членов. Составной частью этой Стратегии выступала “дорожная карта переговоров”3, целью которой было “обеспечить приверженность всех договаривающихся сторон проведению переговоров в реалистичные сроки”. Этот документ, нельзя не признать, обладал двумя несомненными преимуществами перед ближневосточной “картой”.

Во-первых, он был рассчитан на весьма ограниченный срок (“дорожная карта”, – говорилось в документе, – указывает приоритеты для переговоров на ближайшие три полугодовых периода”) и предполагал существенную гибкость в своём осуществлении (“предлагаемый график, – отмечали его авторы, – позволяет продвигаться вперёд по вопросам, которые пока ещё остаются открытыми, прежде всего в связи с необходимостью осуществления переходных мер; в ряде случаев эти вопросы могут быть поставлены позже, как только это позволит подготовленность страны-кандидата, и, наоборот, предлагаемый подход дифференцирован и предполагает, что переговоры с более подготовленными странами могут идти в более быстром темпе”1). Как известно, сроки были выдержаны, а компромиссы достигнуты, и в декабре 2002 года было принято решение о вхождении десяти новых стран в состав ЕС.

Во-вторых, не в пример ближневосточной “карте”, в европейском случае проект говорил о действиях самих договаривающихся сторон, а не третьих стран. В этой ситуации как Европейская комиссия, так и государства-претенденты были заинтересованы в успехе переговоров и не нуждались в посредниках, которые, собственно, и договаривались между собой за непосредственных участников конфликта в израильско-палестинском случае. При этом речь шла не об исполнении каких-то только что достигнутых договорённостей, а о графике принятия хорошо известных мер – тех, что были определены acquis communautaire. Оба этих обстоятельства, на наш взгляд, и выступили залогом успеха европейской “дорожной карты” – проекта амбициозного и вполне удачного, но совершенно незаслуженно забытого (что, видимо, является незавидной участью всех предприятий, рассчитанных на что-либо, кроме пиара).

 Европейская “дорожная карта” (а именно она может служить ориентиром для оценки недавно подписанных в Кремле соглашений) характеризовалась ещё одной важной чертой, отличавшей её как от ближневосточной “карты”, так и от “дорожных карт” Россия – ЕС. Она предполагала выстраивание стратегии расширения вокруг “хронологического”, а не “тематических” стержней. Уже на первом этапе европейцы предлагали своим потенциальным новым членам разбираться с вопросами свободного передвижения людей, товаров и капиталов; унификацией корпоративного законодательства; согласования трудового и природоохранного законодательства, а также с культурными проблемами и защитой авторских прав2. Такой подход был вполне оправдан, так как вопросы обеспечения безопасности (бывшие приоритетом на первом этапе предполагавшегося ближневосточного урегулирования) или экономические проблемы (выступающие центральной темой первой “дорожной карты” Россия – ЕС) не могли и не могут решаться отдельно от прочих тесно связанных с ними обстоятельств.

Таким образом, даже самая общая оценка тех “дорожных карт”, которые уже начинали претворяться в жизнь, позволяет констатировать ряд немаловажных моментов: во-первых, эти “карты” определяют чёткий график мероприятий, которые должны привести к понятному и ясно сформулированному результату; во-вторых, они оказываются намного более успешными, если заключаются непосредственными участниками процесса, а не международными посредниками; и, в-третьих, они дают ожидаемый эффект тогда, когда демонстрируют комплексный подход к разрешению накопившихся проблем, а не ставят своей целью броские декларации. С учётом этих обстоятельств и следует, на наш взгляд, подходить к оценке документов, подписанных в Кремле 10 мая 2005 года.

Московские “картёжники”: расклад пасьянса

Итак, любая “дорожная карта” представляет собой нечто подобное атласу дорог, необходимому любому путешественнику, который отважится предпринять большой вояж. Но, для того чтобы воспользоваться ею, необходимы два условия: задать конечный пункт и определить цель путешествия. Под пунктом в таком случае понимается, какой должна оказаться политическая конфигурация в результате реализации плана. Целью – то, зачем предпринимается “путешествие”. Очевидно, что цель порой имеет к “пункту назначения” весьма отдалённое отношение; ею может выступать, например, искусное создание видимости продвижения вперёд.

Если подходить к оценке московских “дорожных карт” с тех же позиций, с которых мы подходили к рассмотрению “ближневосточной” и “европейской”, сразу становятся заметны радикальные различия между ними.

Во-первых, совершенно неопределённым выглядит “пункт назначения”. Ведь не надо доказывать, что одно дело – обеспечение полного прекращения кровопролития на спорных территориях или юридическое вхождение десяти новых стран в состав ЕС, но совсем другое – содействие “совершенствованию”, “углублению” и “расширению”. Попытки более точно понять “пункт назначения” московских вояжёров обречены на провал: если в экономической сфере предполагается “создать условия, которые будут способствовать расширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспособность экономик ЕС и России на основе принципов недискриминации”1, то в “карте” об Общем пространстве свободы, безопасности и правосудия целью называется лишь (!) “создание Общего пространства свободы, безопасности и правосудия”, да и то “в долгосрочной перспективе”; в сфере внешней безопасности задачами определены и вовсе “укрепление центральной роли Организации Объединённых Наций, предоставляя ООН поддержку для эффективного выполнения её функций и осуществления деятельности, а также обеспечение роли и эффективности соответствующих международных и региональных организаций” и “реагирование на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения и существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты”; задачей же в сфере культурного и гуманитарного сотрудничества предлагается считать “использование богатого интеллектуального наследства и накопленных знаний России и ЕС в целях содействия экономическому росту с участием гражданского общества в России и ЕС и повышению уровня конкурентоспособности экономик России и Евросоюза”.

Во-вторых, сама “дорожная карта” уникальна тем, что в ней вообще отсутствуют указания на сроки решения поставленных задач. Только в двух местах авторы отошли от этого принципа: в одном они заявили о решимости “провести сравнительный анализ подходов России и ЕС к нераспространению оружия массового уничтожения с целью разработки к 2006 году совместного документа о стратегическом партнёрстве в этой области (курсив наш. – В.И., Е.К.)”; в другом, при описании “сотрудничества по созданию общего пространства Информационного общества Россия – ЕС”, говорится о том, что “официальный формат (описание механизма диалога) для диалога будет учреждён экспертной группой Россия – ЕС по информационным коммуникационным технологиям, как это было согласовано в 2004 году, в течение шести месяцев (курсив наш. – В.И., Е.К.)”. Других дат в документе не встречается – за исключением частого упоминания 2003 года, о котором стороны сохранили тёплые воспоминания ввиду того, что тогда были проведены Санкт-Петербургский и Римский саммиты Россия – ЕС (отсылок к чётким формулировкам решений которых в тексте, правда, не приводится).

В-третьих, – и это также не характерно для документов подобного типа – разделы, именуемые “действия” (то есть призванные обозначить конкретные меры по реализации избранной стратегии), содержат формулировки, ничем не отличающиеся от тех, которые используются для обозначения самих общих задач. Так, например, в качестве цели “Диалога по вопросам регулирования в области промышленной продукции” определена “разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров там, где это целесообразно, в том числе путём развития интенсивного диалога в области регулирования и сотрудничества между компетентными учреждениями, укрепления институциональных возможностей”; в списке мер по её достижению значится, в частности, “создание механизма консультаций и диалога между регулирующими органами и усиление сотрудничества, нацеленного на сближение законодательства и стандартов, а также на создание транспарентности, предсказуемости и пропорциональности систем регулирования рынка и товаров в области медицинских изделий”. Получается, что в данном случае (и не в нём одном) “конкретные” действия на деле оказываются ещё более бессодержательными, нежели задачи, решению которых они якобы должны способствовать.

В-четвёртых, подписанные “дорожные карты” не только не содержат указаний на “пункт назначения” и не определяют должным образом график продвижения к нему, но и свободны от каких-либо указаний на то, кто выступает ответственным за реализацию плана и какие последствия может вызвать срыв его проведения в жизнь – как для высоких договаривающихся сторон, так и для более конкретных уполномоченных лиц и организаций. Последнее даже больше, нежели все вышеотмеченные обстоятельства, подсказывает нам: надеяться на исполнение каких бы то ни было пунктов данного плана (за исключением обеспечивающих отдых официальных лиц на новых встречах, где будет вырабатываться “механизм консультаций и диалога между регулирующими органами”) не приходится.