“Дорожные карты”: что это такое?

 В общем, остаётся лишь пожалеть, что европейские, а возможно, и  российские переговорщики не читали книг г-на Пелевина; в ином случае кому-нибудь да показалось бы, что подписанные гг. Путиным, Юнкером и Баррозу тексты – это образцовый пример плана “перехода из ниоткуда в никуда”. Пасьянс, раскладывавшийся в Москве и Брюсселе весной этого года, явно не сходится – да, собственно, он и не может сойтись, учитывая, с одной стороны, опасения европейцев перспективами расширения на восток и сомнения, имеющиеся у них в отношении России, и, с другой стороны, неоднократно подчёркнутое российскими официальными лицами отсутствие у России всякого намерения на деле интегрироваться в структуры Европейского Союза.

И кому это надо?

Изучение текста подписанных в Москве документов заставляет задаться вопросом: кто выступил их автором, зачем они вообще были подписаны и какие они могут иметь последствия?

Для ответа на первый вопрос можно воспользоваться самым простым способом – “графологической” экспертизой, то есть сличением “почерка”. Первой среди четырёх “дорожных карт” выступает “карта”, посвящённая экономическим проблемам (и тут надо учитывать, что как Европейский Союз для России, так и Россия для Европейского Союза выступают весьма значимыми партнёрами). Для сравнения можно использовать, например, межрегиональное Рамочное соглашение о сотрудничестве, заключённое в 1995 году между ЕС и странами, входящими в так называемый “южный рынок” (Меркосур). Хотя торговые и инвестиционные связи между Европой и Латинской Америкой намного менее интенсивны, чем между ЕС и Россией, стороны договорились инициировать “Диалог по вопросам торговли и экономики”, однако в том же документе, который его учредил, шесть статей (ст. 25–30) были отведены детальному изложению механизмов и сроков предполагаемых действий, а также описанию ожидаемых результатов1. Любые документы, подписывавшиеся в рамках реализации Стратегии расширения Европейского Союза от 2000 года, не стоит даже сравнивать по степени детализации с московскими декларациями. Итог очевиден: писано, скорее всего, не в Брюсселе. Скорее, в Москве (хотя заметны и следы продолжительных консультаций с партнёрами, о чём свидетельствует явная “нерусскость” ряда формулировок).

Второй вопрос гораздо более важен; можно даже говорить о том, что он наиболее значим во всей этой “истории”. И на него у нас нет ответа; более того, мы не видим ни одной стороны, которая была бы серьёзно заинтересована в подписании московских “карт”. Для европейцев этот документ выглядит совершенно бессмысленным: с одной стороны, он практически не конкретизирует действующее Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и ЕС и, с другой стороны, не требует ничего конкретного от Евросоюза. Разве, например, такие обязательства, как “гармонизация технических требований в автомобилестроении”, “развитие транспарентных, основанных на конкуренции систем государственных закупок на всех уровнях, включая взаимный доступ к базам данных по тендерам” или “сотрудничество по постепенной гармонизации законодательства по охране прав интеллектуальной собственности, включая эффективные средства правоприменения”, и масса им подобных, относятся к европейской стороне, если в России никак не могут перейти на стандарт автомобильных двигателей “Евро-2”, наладить борьбу с пиратской аудио- и видеопродукцией, а положение в сфере госзакупок вынуждает самого премьера 
М. Фрадкова выступать с инициативой о привлечении нарушителей и без того несовершенного российского законодательства к уголовной ответственности?! В общем и целом подписанный документ от ЕС ничего не требует и, следовательно, ничего не даёт. Политической потребности в его спешном подписании у Брюсселя также, вроде бы, не наблюдалось.

Для российской стороны значение “карт” тоже неочевидно: с одной стороны, они не могут стать полноценной заменой Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (которое истекает в 2007 году) и, следовательно, заключение их за год-полтора до новых переговоров – просто лишний и бессодержательный труд; с другой стороны, российские политики нередко критиковали и критикуют европейцев за то, что по мере развития сотрудничества они часто выставляют дополнительные требования, которые Россия вынуждена исполнять, чтобы добиваться согласованного вроде бы результата, – но в таком случае совершенно непонятно, почему же в документе оставлена масса лазеек для всякого рода неопределённостей. При этом, хотя от России документ требует гораздо большего, чем от Европы, его можно просто не исполнять. И у нас в стране не так уж и много фанатов интеграции с Европой, чтобы президенту В. Путину захотелось вдруг порадовать эту часть электората. Поэтому мы подчёркиваем: ни у одной из сторон не было никаких серьёзных видимых причин для заключения данного соглашения.

Третий вопрос кажется уж совсем простым. Если парафированные документы не отражают волю Европейского Союза и ничего не требуют от европейской стороны (а по большому счёту, ни к чему не обязывают и российскую), если даже слабой бюрократической возни вполне достаточно, чтобы потом радостно заявить, что все договорённости выполнены (ибо они пусты), и если серьёзной заинтересованности в реализации плана нет ни у одной из сторон, – то это означает, что никаких последствий подписание “дорожных карт” иметь не будет.

Пожалуй, единственным положительным следствием встречи в Кремле могло стать укрепление доверия между сторонами. К сожалению, можно с уверенностью предсказать, что и эта задача не решилась в ходе встречи, так как каждая из сторон имеет возможность самым расширительным (и серьёзно отличным друг от друга образом) трактовать обоюдные обязательства, и потому будет ожидать большего, чем получит. А это не может не породить ощущения обмана, недовольства и как следствие – недоверия.

Таким образом, наша точка зрения сводится к тому, что с содержательной стороны московские “дорожные карты” бессмысленны. Они не позволяют “ориентироваться на местности”, не указывают “пункта назначения” и не проясняют дорогу к нему. Следовательно, основной причиной их подписания были текущие соображения политической конъюнктуры. Причём, скорее всего, сугубо формальные. И имевшиеся в большем количестве у Москвы, а не у Брюсселя. Во-первых, Кремлю было необходимо загладить катастрофические результаты от саммита в Гааге, где, как могло показаться, взаимная отчуждённость России и Европейского Союза достигла предела. Во-вторых, внутренняя нестабильность в ЕС накануне французского и голландского референдумов по проекту Конституции, неустойчивое положение двух наиболее близких В. Путину европейских политиков, С. Берлускони и Г. Шрёдера, – всё это могло подталкивать российскую сторону к соглашениям, на которые бы не повлияли возможные политические катаклизмы в ЕС. В-третьих, российская власть вряд ли могла позволить безрезультатно завершиться московскому форуму, проходившему в дни национальных торжеств. Существовали, видимо, и другие обстоятельства, обусловливавшие желание заявить о “стратегическом партнёрстве между Евросоюзом и Россией”1, но они вряд ли были более серьёзными, нежели приведённые выше. Подводя итог, можно сказать: мы воспринимаем московские “дорожные карты” лишь в контексте определённых пиаровских усилий Кремля, и не более того. Подтверждением этому служит и то, что на протяжении первых двух месяцев после заключения соглашений ни Ж.М. Баррозу, ни Ж.-К. Юнкер ни разу не обратились к данной теме в своих публичных выступлениях, и то, что в повестке дня заседаний Европейской комиссии эта проблема также не значилась, и, наконец, тот факт, что запланированная было на начало июля встреча российского правительства и европейских руководителей была отменена без внятного объяснения причин.

Итак, “дорожные карты” составлены таким образом, что (а может быть чтобы?) их реализация представляется весьма непростой. Но за зыбкостью текста стоит прежде всего зыбкость намерений – и именно поэтому московские документы с высокой долей вероятности останутся “бумажными тиграми”.

Если российские власти отважатся на их реализацию, они неизбежно столкнутся с сопротивлением серьёзных сил внутри самой России – сил, интересы которых могут пострадать от сближения с Европой. Какие это силы, насколько резко способны они выступить против “европеизации” России и какого рода сопротивление могут оказать?

Несмотря на крепнущие экономические связи между Европой и Россией, открытость границ, растущий интерес европейцев и россиян к культуре и истории друг друга, близость ряда внешнеполитических позиций, Россия остаётся чуждым Европе и настороженно относящимся к внешней среде государством. Подозрительность и закрытость достались россиянам в наследство от советской эпохи, а новое руководство страны мало что сделало для их преодоления. Полтора десятилетия реформ стали для России “потерянным временем”. Из бедного, но эгалитаристского общества Россия превратилась в государство с беспрецедентно высоким уровнем имущественного расслоения; на смену партийной номенклатуре пришла бюрократия, прочно сросшаяся с бизнесом; публичное пространство, не успев окрепнуть, сжалось под давлением власти, переполнившейся выходцами из спецслужб. Коррупция, правовая незащищённость, обнищание значительной части населения, “чеченские войны” – все эти новые атрибуты российской действительности создали почву для внедрения в сознание российских граждан идеи о необходимости “укрепления государственности”. Когда же выяснилось, что государство, построенное президентом В. Путиным, может предложить только “мягкий авторитаризм”, но не способно положить конец разгулу беззакония и углублению социальных противоречий, кремлевские политтехнологи начали связывать ослабление России и её внешнеполитические провалы с некими внешними силами, говоря о предвзятом отношении Запада вообще и Европы в частности к России. Характерно, что эти методы, традиционно входящие в арсенал популистских националистических движений, были взяты в России “на вооружение” действующей исполнительной властью.

Конечно, многие российские оппозиционные политики, включая “националиста” (каким его считают в Европе) Д. Рогозина, а также эпатажного лидера либеральных демократов В. Жириновского, порой подбрасывают идею о недружелюбности внешнего мира по отношению к России. Однако даже их трудно уличить во враждебности к Европе. Например, Д. Рогозин (некоторое время бывший специальным представителем В. Путина по проблеме Калининградской области) по итогам майского саммита не исключил возможности создания через 10–15 лет некоей ассоциации между Россией и ЕС, которая бы взяла на себя решение энергетических, гуманитарных и транспортных проблем, а также проблем обороны и безопасности.

Основной же поток критики в адрес Европы идёт именно от высших чиновников исполнительной власти, и сфера критики чрезвычайно широка – от европейских международных организаций до позиции стран ЕС по отдельным вопросам. Рефреном проходит тема “двойных стандартов”, якобы применяющихся европейцами в отношении России или в важных для неё вопросах. Лишь за минувший год в адрес европейцев прозвучало не менее пяти подобных обвинений и упрёков: выступая на радио “Голос России”, С. Лавров заявил, что “налицо двойные стандарты… Мы активно сотрудничаем с США и нашими европейскими партнёрами по линии правоохранительных органов, спецслужб в борьбе с терроризмом. Но предоставление убежища Ильясу Ахмадову в США и аналогичный шаг Великобритании в отношении Ахмеда Закаева не может не наводить на мысль о двойных стандартах”; комментируя неразбериху вокруг первого тура президентских выборов в Украине (октябрь 2004 года) на пресс-конференции в Лиссабоне в ноябре 2004 года, В. Путин обвинил ОБСЕ в предвзятости, сказав, что она “вмешивается в дела суверенного государства и применяет практику двойных стандартов по отношению к Украине”.

Администрация президента – организация сомнительной легитимности, но беспрецедентного влияния – активно внедряет в общественное сознание идею наличия внешних врагов, к числу каковых ЕС относится уже потому, что позволяет себе критиковать внутреннюю политику России. В конце апреля руководитель администрации президента Д. Медведев в подробном интервью журналу “Эксперт” заявил, что западные государства не заинтересованы в укреплении России (“Это не нравится, вызывает досаду, нарушает сложившиеся геополитические пасьянсы”). Это высказывание является другим изданием мысли, изложенной В. Путиным в Послании Федеральному Собранию в 2004 году, в котором он обвинил российские правозащитные и общественные организации в пренебрежении интересами России в угоду меркантильным соображениям: “Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других – обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и её граждан остаются незамеченными… Когда речь идёт о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций подчас даже не слышен. И это неудивительно: они просто не могут “укусить руку”, с которой кормятся”1.

Не имея ни симпатизирующих ЕС политических деятелей, ни поддержки в широких слоях российской общественности, европейцам приходится “сотрудничать” с наименее расположенной к сотрудничеству с Европой силой – исполнительной властью.

Российские чиновники не заинтересованы в сближении с ЕС потому, что принятие чётких обязательств по внедрению европейских стандартов и практик неизбежно уменьшит коррупцию (которая выступает основным источником их благосостояния) и установит пределы произвольного толкования законов и правил (которое выступает главным залогом прочности их властного статуса). Однако в противодействии сближению с ЕС у них имеется мощный союзник – российские предприниматели, которые не без основания усматривают в движении в сторону Европы угрозу своим экономическим интересам. Разумеется, не все предприниматели являются противниками сближения с ЕС вообще и реализации “дорожных карт” в частности. Наибольшие “озабоченности” всё это вызывает у тех, кто в силу низкой конкурентоспособности собственной продукции использует политический лоббизм для обеспечения своих экономических интересов. К сожалению, их доля в среде российских предпринимателей весьма значительна (а если прибавить и тех бизнесменов, которые по разным причинам серьёзно зависят от власти, то окажется, что в “укреплении государственности” заинтересована большая часть крупного бизнеса). Для неё “болезни” российского общества и российской экономики – несовершенство антимонопольного законодательства, коррумпированность чиновников, незащищённость прав потребителей – словом, всё, что считается препятствием для нормального развития экономики, становится залогом процветания.

Поэтому можно быть уверенным в том, что процесс “подтягивания” российского законодательства под европейские стандарты вызовет напряжение сразу на многих экономических “фронтах”. Не секрет, что в России существуют влиятельные лоббистские группы, в том числе представляющие интересы автопроизводителей, фармацевтов, страховщиков. Очевидно, что если Россия начнёт реформировать и модернизировать данные сектора в соответствии с духом “дорожных карт” (о “букве” говорить, увы, не приходится), то их интересы будут серьёзно задеты. Гармонизация технических требований в автомобилестроении не предполагает иных вариантов, кроме введения в России стандарта двигателя “Евро-2”, которое правительство откладывает уже несколько лет, при этом повышая таможенные пошлины на ввоз иномарок. Эта гармонизация весьма не выгодна для российских автопроизводителей. Переход на стандарт “Евро-2”, который серьёзно сокращает объём вредных выбросов, по сравнению с ныне действующим в России, неизбежно поставит вопрос о новых стандартах топлива, что, в свою очередь, потребует масштабного переоснащения российских нефтеперерабатывающих заводов. Дорого? Конечно, но иначе “сотрудничество в применении политики развития экологически более чистого производства и использования технологий, сберегающих природные ресурсы”, не может быть реализовано. Недовольными окажутся российские страховщики, продолжающие пользоваться выгодами, которые несёт в себе запрет на участие в отдельных, наиболее прибыльных и наименее рискованных видах страхования (например, страховании жизни) для иностранных компаний. Список “недовольных” очень обширен, и при желании его можно продолжить.