Эволюция Английского паламента

Парламент стал более многочисленным и представительным органом. В состав Верхней палаты лордов к середине XIX века. входило 465 светских и духовных аристократов (в т.ч. 207 епископов). В XVII в. членство в Палате лордов допускалось для наследственных аристократов с 16 лет, в XIX в. установился возрастной ценз в 21 год (тождественный гражданской правоспособности). Члены верхней палаты имели значительные государственные привилегии: судиться только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль, касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для принятия решения достаточно было присутствие трех лордов[20].

Палата общин избиралась на 7 лет (с 1714г.) населением королевства по избирательным округам и особым корпорациям на основе избирательного права, существенные изменения, в котором произошли только к середине 19в. К XVIII в. количественный состав палаты был постоянным (в 558 мест), в XIX в. он вырос до 658 за счет Ирландии. В середине XIX в. 656 депутатов представляли 1.250 тыс. избирателей (на всего 29 млн. населения королевства). Членство в Палате общин предполагало более высокий имущественный ценз (в 600 фунтов для графств, 300 - местечек) и статус free holder'a в течение всей жизни. Только в начале XIX в. в парламент получили доступ католики. В 1858г. избран первый еврей - барон Ротшильд. С 1858г. любой избиратель старше 21 года и отвечавший избирательным ограничениям мог и быть избранным в палату (т.е. активное и пассивное избирательное право отождествилось). Не могли быть избранными в палату иностранцы, судьи высших судов, духовенство, находящиеся под следствием, чиновники графств, лица, получавшие жалование от короны и даже пенсии от нее (с 1718г.).

Палата общин самостоятельно избирала своего спикера; кроме него, был и секретарь палаты - чиновник, ведавший протоколами и актами. В 17-18вв. содержание парламентских дискуссий формально оглашению не подлежало, и парламент нередко возбуждал преследования по обвинению в клевете против высказывавшихся о его деятельности. С 1771г. вошло в практику печатанье отчетов о заседаниях палат. Текущая деятельность палат определялась конституционными обычаями и статусами, многие из которых восходили к XIV в. К 1854г. был кодифицирован и опубликован Регламент Палаты общин. Заседания первоначально проходили с 8 часов утра, в XIX в. - вечером (с 5 час. вечера для Палаты лордов, с 4ч. 15м. - для Палаты общин)[21].

Полномочия парламента определялись конституционным принципом его абсолютного верховенства и охватывали практически любые вопросы: «Парламент имеет суверенную и неподконтрольную власть создавать законы, распространять их или ограничивать, отменять, отзывать и оживлять. Эта законодательная власть применяется ко всем объектам духовным и временным, гражданским и военным, подлежащим морскому или уголовному праву. Парламент есть место, которое британской конституцией помечено как место власти абсолютной, даже деспотической, отчасти должной существовать во всяком государстве с необходимостью. Парламент может менять конституцию империи, обновлять ее, так же как и пересоздавать самого себя на иной основе. Он может любую не возможную вещь, и то, что делает парламент, не может делать никакая земная власть»[22] Крупнейший английский правовед XVIII в. У. Блэкстон здесь выделил качественные важнейшие характеристики власти парламента: суверенность, неограниченность, не подконтрольность, сочетание текущей законодательной и конституционной власти. Вместе с тем считалось, что постановления и билли парламента не должны противоречить справедливости - в той форме, которая была зафиксирована правом.

Основной формой деятельности парламента было законодательство. С середины XVIII в. принималось в среднем по 250 биллей в год. В законодательной процедуре первое место принадлежало Палате общин. Частный билль был самым многочисленным типом закона. Предложение о таком мог внести любой избиратель, заручившийся поддержкой хотя бы одного (своего) депутата. Он касался местных дел, требующих государственного вмешательства. Частный билль представлялся в виде петиции (и был как бы продолжением этого права) и далее обсуждался в трех по-особому составленных комитетах: постоянном из 11 депутатов, комитете отбора из 6 депутатов, прохождения. Затем он вносился на усмотрение Палаты общин и голосовался, как правило, без детальных прений.

Публичный билль представлял, собственно, в широком смысле закон. Его вносило правительство. Предварительное обсуждение проводили специально созданные депутатские комиссии - как правило, по 5 депутатов. Каждый билль должен был пройти три чтения - разного значения и определенности. Первое было формальным и не имело содержательного значения, т.е. палата просто извещалась о проекте. Второе было концепционным, и после него отмеченный проект (до 1849г, - переписанный на парламенте) направлялся в комиссию. Только в третьем чтении собственно утверждался или отклонялся законопроект. Публичные билли должны были пройти рассмотрение обязательно в каждой палате парламента в течение одной сессии. Голосование в Палате общин проводилось по принципу «Да» - «Нет», в Палате лордов – «Согласны» - «Не согласны». Затем законопроект поступал через канцлера на утверждение монарху.

Со второй половины XIX в. правительство стало оказывать все более определяющее воздействие на законодательную процедуру. С 1881г. вошло в обиход (в 1882г. закреплено в Регламенте) «правило спешности», согласно которому премьер-министр бал в праве предложить Палате общин обсудить билль вне установленной очередности в силу особой государственной важности. Депутаты получили право требовать прекращение прений (с 1887г.), и такая резолюция обязательно должна была голосоваться. До этого ход прений никак не регламентировался, и их продолжительность бала произвольной. Говорить депутаты парламента могли только без каких-либо записок. Тогда же вошло в практику правило «гильотины»: на обсуждение законопроекта заранее отводилось определенное время, и если билль не был обсужден полностью, не обсужденные части ставились на голосование без дальнейших прений.

Помимо законодательной деятельности, депутаты парламента имели полномочия запроса к правительству. С начало XVIII в. они были формальны и сводились к праву задавать вопросы несодержательного свойства члену кабинета (т.е. известно ли происшествие или явление правительству). С 1783г. оно было признано официально. Однако за членами кабинета также было признано право, отвечать или не отвечать на запросы. Только в 1869г. право парламентского запроса стало важным конституционным обычаем, и судьба запроса была взаимосвязана с доверием членам кабинета или всему правительству.

2.2 Развитие избирательного права XVIII-XIX вв.

Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не гражданам, а их корпорациям - территориальным (сельским), городам, университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству даже между теми категориями граждан, которым это право вообще было предоставлено. Такое не соответствие рассматривалось как важный изъян избирательной системы уже в XVII в. «Следование обычаю, когда смысла в нем уже нет… одно лишь название города, от которого ничего не осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылают столько же представителей в великое собрание законодателей, как в целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами»[23].

В XVIII-XIX в. избирательное право по-прежнему регулировалось законом 1414 г. Правом посылать представителя в Палату общин располагали свободные земельные держатели (рыцари) с доходом не менее 40 шиллингов в год (подтверждено в 1746г.) и проживающие в графстве к моменту обнародования указа о выборах. Аналогичные требования касались и городских избирателей. Но города пользовались правом посылать депутатов только по мере пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. Списки избирателей составлялись шерифами, которым за возможные злоупотребления закон угрожал наказанием в виде штрафа и года тюремного заключения.

На основании архаичного избирательного права в Палату общин избирались 558 депутатов, в том числе 45 - от Шотландии (с 1801г. добавилось еще 100 депутатов от Ирландии). Значительную часть составляли представители городов (467 депутатов), затем от графств (186); 5 депутатов избирали университеты Кембриджа и Оксфорда. Однако на деле наиболее экономически и социально значимое в Британии к 19в. население обладало ничтожным представительством. Такие крупные города, как Бирмингем, Манчестер, вообще не посылали депутатов. Значительную часть избирали жители т.н. «местечек», которым по тем или иным причинам эти привилегии были предоставлены еще в Средневековье.

В конце XVIII в. реальные 154 избирателя посылали в Палату общин 307 депутатов. Для большинства и факт избрания был неочевидным: их просто назначали по принципу личной преданности земельные магнаты, которым принадлежали эти местечки на правах ленд-лордов (так, 84 магната назначали до 150 депутатов; герцог Норфолк, обладавший владениями в разных графствах, таким образом, назначал 11 депутатов, прочие герцоги - по 6-7). Полуанегдотической была ситуация с местечками Гатон и Олд Сарум, в каждом из которых один избиратель посылал двух депутатов. Однако и такой простоты нередко не хватало для полного состава Палаты: в конце XVIII в. нередки были газетные объявления о приглашении стать депутатом за 2 тыс. фунтов (вступление в Палату общин, помимо всего, требовало уплаты значительного взноса - от 2 до 5 тысяч фунтов, к тому же депутаты не получали жалованья; это делало их еще более зависимыми от денежного мешка ленд-лордов или корпораций)[24].

Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права еще в 1782г. Однако только спустя 50 лет под давлением обстоятельств и в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была проведена.

Реформа 1832 г. была первой реформой избирательного права в Англии. Она положила начало переходу от средневекового избирательного принципа равного представительства от корпоративных единиц к новому демократическому принципу представительства от количества населения[25].

Суть реформы свелась к перераспределению мест в палате общин и увеличению электората. Палата общин насчитывала 658 членов, до реформы представлявших: 188 мест от 114 графств, 465 - от 262 местечек, 5 - от университетов. Было создано 22 новых избирательных округа, 14 из них - в индустриальных районах на севере Англии[26].

Однако наряду с плюсами, в проведении реформы были и существенные минусы. Во-первых, сохранение высокого имущественного ценза не давало возможности представителям средней и мелкой буржуазии, а также рабочим быть избранными в парламент и получить политическую власть. Во-вторых, городки и поселки по-прежнему оставались «представленными» в новой избирательной системе. Имелось 5 местечек с электоратом менее 200 человек, а 115 депутатов представляли округа с населением менее 500 человек. В-третьих, все еще сохранялась диспропорция между городскими и сельскими округами. Парламент 1833 г. состоял из 399 депутатов от городских избирателей, и 253 депутата были избраны от сельских округов (в предыдущем парламенте эти показатели были еще хуже и составляли соответственно 465 и 188). Это несмотря на тот факт, что по данным переписи 1831 г. 56% населения Англии проживало в городах. Правда, указывая на этот недостаток избирательной системы, необходимо учитывать процесс урбанизации, активно проходивший в английском обществе в первой половине XIX в. и постепенно нивелировавший разницу между количеством городского и сельского населения.

Более серьезной проблемой являлось то обстоятельство, что многие населенные пункты, имевшие статус городов, были на самом деле тесно привязаны к сельской местности и по существу являлись сельскохозяйственными территориями. Например, городок Хантингтон, где число избирателей в 1832 г. составляло всего 390 человек, был описан в «Избирательных фактах» как «совокупность населения, занятого производством зерна, шерсти, солода, мягких сыров»[27]. Хотя «города-собственности», которые фактически являлись вотчинами лендлордов и могли быть проданы или куплены, к этому времени исчезли, в «сельскохозяйственных» городках земельная аристократия по-прежнему сохраняла преобладающее влияние (около 70 депутатов-лендлордов было избрано в парламент от этих территорий).

Реформа имела скромные практические результаты по двум причинам: во-первых, из-за жесткого противодействия тори, во-вторых, вследствие того, что она проводилась правым, умеренно настроенным крылом либерального движения - вигами, которые стремились, сохранив политическое господство земельной аристократии, допустить к власти тесно связанную с ней банковскую олигархию. Но виги, укрепив свое влияние в парламенте союзом с финансовыми магнатами, не желали делиться властью с представителями среднего класса и тем более с рабочими.

Однако, несмотря на это, политическое значение реформы было огромным. Она показала возможность политических перемен под влиянием общественного мнения и подтвердила правоту либералов, отстаивавших реальность поэтапного осуществления демократической избирательной реформы. Ее следствием также стало изменение соотношения сил между палатами и короной в пользу палаты общин, кабинет министров теперь стал формироваться из представителей парламентского большинства. Нужно отметить, что именно поляризация мнений в парламенте по вопросу о парламентской реформе 1832 г. положила начало новому партийному размежеванию: делению на либералов (реформистов) и консерваторов - и созданию викторианской двухпартийной системы.

Избирательная реформа 1832г. отказалась от представительства корпораций и перешла к территориальному представительству населения; депутатские места стали предоставляться в примерной зависимости от количества населения, приживающего в городах[28].

Более радикальной стала избирательная реформа 1862г. На ее проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830-1840гг., в программах и хартиях которого важное место занимало требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38 местечек были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен имущественный ценз до 5 фунтов для собственников или арендаторов земли, а также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества. Сохранились цензы оседлости (проживание в течение года) и необходимость уплаты налога для бедных. Однако в целом количество избирателей было увеличено. В социальном отношении право представительства получили отныне не только земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие, интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам избирательное право представлялось имевшим ученые звания.

В итоге избирательной реформы 1884г. было сделано окончательное продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права. Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 фунтов), и практически всем квартиронанимателям (сохраняющиеся ограничения касались возможностей служебной подчиненности или использование офисов под жилье). По реформе избирательное право распространилось в равной степени и на жителей графств и городов.