Правительство зарубежных стран: порядок формирования и функции в системе государственного управления

Внутренняя структура  правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения  состава правительства, а также  способ образования вспомогательных  учреждений, его обслуживающих.

Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.

Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское  правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный  состав правительства или определяющих номенклатуру министерств, но ст. 95 Конституции  предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Кроме того, в соответствии с Законом о деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. Председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительства согласованных позиций "пакта о коалиции", в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На Практике председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве "политических уполномоченных" собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг, к англосаксонской кабинетной системе.

В ФРГ правительство  в 'собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального Канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным  Канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства  во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального правительства обычно принимают  участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии Президента республики, начальник ведомства  печати и информации, личный референт Канцлера. Для обсуждения и решения  важных государственных вопросов на заседания федерального правительства  приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом  федерального правительства, принятым 11 мая 1951 г.

Западногерманская государственная  практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя, обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются единолично Канцлером;

2) численный состав  правительства сравнительно невелик  (почти равен Британскому Кабинету).

В Конституции V Французской  Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются "младшими министрами". В тех случаях, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не Президентом, а Премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. В условиях сосуществования, когда Президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство - партию парламентского большинства, роль Премьер-министра существенно возрастает: он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.

Кабинет США, с точки  зрения его внутренней структуры, относится  также к континентальной системе. Американская Конституция ничего не говорит о Кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Д. Вашингтона Кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10; к 1945 г. число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г. вновь сократилось до Ю. В состав Кабинета, приступившего к исполнению обязанностей 20 января 1997 г., входят 14 министров: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (глава министерства юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения; министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики, министр по делам ветеранов.

Кроме глав исполнительных департаментов, членами Кабинета, естественно, являются Президент и вице-президент. Президент может предоставлять  ранг члена Кабинета и некоторым  другим высшим федеральным чиновникам. В настоящее время членами  Кабинета являются директор Административно-бюджетного управления, директор Федерального агентства  по чрезвычайным ситуациям, представитель  США на торговых переговорах, постоянный представитель США при ООН.

Американский Кабинет  является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются  только единолично Президентом. В этом отношении американский Кабинет  весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются "кухонными кабинетами".

Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.

Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной  власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: "Несмотря на то, что существование Кабинета признано одним из положений Закона о министрах Короны 1937 г., предусматривающим выплату жалования министрам - членам Кабинета, Кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный .обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы Королю по вопросам управления страной"68.

В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная  догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой  Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно  нулю.

Во-вторых, в состав правительства  в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных  исполнительных ведомств, а лишь важнейшие  из них. Министры в "ранге членов кабинета" занимают привилегированное  положение по отношению к тем  членам правительства, которые в  кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе  понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают.

Для того чтобы проиллюстрировать  обе характерные черты англосаксонской  системы, остановимся на ее прародителе - Британском Кабинете.

Как уже было сказано, понятия "кабинет" и "правительство" в Великобритании не совпадают. Под  правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в  рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько  рангов, и далеко не все из них  возглавляют те либо иные департаменты. Так, правительство Маргарет Тэтчер в конце 80-х гг. состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства  меняется в зависимости от его  реорганизаций (слияние департаментов  или их разделение), но в ограниченных пределах.

Кабинет представляет собой  узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных  секретарей (кабинетских министров  и старших кабинетских министров). Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при Короле Георге I (1660 - 1727) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: "Кабинет является комитетом правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины"69. В состав Кабинета Тони Блэра, сформированного в мае 1997 г., входят премьер-министр, вице-премьер, канцлер казначейства. Министры и государственные секретари, возглавляющие департаменты иностранных дел, юстиции, внутренних дел, образования и труда, торговли и промышленности, транспорта, социального обеспечения, обороны, здравоохранения, сельского хозяйства, культурного наследия, казначейства, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, по сотрудничеству с развивающимися странами, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лидер фракции в Палате общин, лорд-канцлер.

В 1918 г. Комитет Холдейна так определил функции Кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена Парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями Парламента; постоянная координация И разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании Кабинета, так и в руководстве его деятельностью.

Индийский вариант англосаксонской  системы очень близок к британскому  образцу. Конституция Индии говорит  лишь о Совете министров, наделяя  его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным  соглашением, сложился Кабинет, который  значительно уже по своему составу, чем Совет министров. В состав возглавляемого премьер-министром  Кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительствами  снабжения, образования и научных  исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами Кабинета остается значительное число министров  и других высших должностных лиц, входящих в состав Совета министров.

Континентальная и англосаксонская  системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые  либо сочетают в себе черты названных  систем, либо обладают своей собственной  спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом  государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию  Британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной  сосредоточены в руках Кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный Совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается  главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет  решения Кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование  полновластного Кабинета. Аналогичная  система применяется в Австралии.

В современную эпоху  во многих странах наблюдается тенденция  к сужению состава правительства. В настоящее время численный  состав правительств колеблется обычно от шести до 20 членов. В этом находят  свое выражение процессы экономической  централизации, неизбежно порождающие  то, что государствоведение называет "концентрацией руководства".

Существенным дополнением  каждого правительства является вспомогательный аппарат.

Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые  создавались при правительстве. По мере усложнения государственных  функции и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный  аппарат.

В Великобритании вспомогательный  правительственный аппарат имеет  ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: ,