Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»

Таблица 2

Направления и мероприятия	Целевой показатель, ед.измерения	План на 2006-2007 гг.	Факт за 2006 г.
1. Ускоренное развитие животноводства: 1.1 Субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов	Объем привлеченных кредитов, млрд.руб.	80	Около 100
1.2 Закупа и передача в лизинг высокопродуктивного племенного скота	Поставки племенного скота, тыс.голов	100	52
1.3 Закупка  и передача в лизинг техники и оборудования для животноводства	Созданных и модернизированных скотомест, тыс.	130	65
2.Стимулировании развития малых форм хозяйствования: 2.1 Субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельхозпродукции ЛПХ, КФХ и потребительскими кооперативами	Объем привлеченных кредитов, млрд.руб.	40	32,1
2.2 Развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов	Создано кооперативов	2550	2134
3. Обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе: 3.1 Субсидирование строительства (приобретения) жилья для молодых специалистов на селе	Молодые специалисты, тыс.	31,64	16,23

 

 

В подтверждение успешности данного проекта можно выдвинуть четыре суждения.

Во-первых, кредитные ресурсы планировались куда меньшие. Такого спроса на кредиты никто не предвидел. Готовность селян к действию превзошла ожидания. Не случайно, в течение 2006 года ОАО «Россельхозбанк», выдавший 70% кредитов на развитие малых форм хозяйствования («Сбербанк» специализировался на кредитах для крупных предприятий), вынужден был практически удвоить число дополнительных офисов с 317 до 670. В 2007 году «Россельхозбанк» планирует довести число дополнительных офисов до 1470, чтобы представительства банка были в каждом сельском районном центре.

Во-вторых, проект явно разгоняется, набирает силу. За 1-й квартал 2007 г. и крупным предприятиям, и малым формам хозяйствования выдано кредитов почти столько же, сколько за весь 2006 год.

В-третьих, велика региональная специфика. Есть регионы, где доля взявших субсидированные кредиты фермеров превышает 10%, а доля получивших  кредиты ЛПХ – более 2% (например, Калмыкия, Астраханская область). А есть регионы, где не более 1% фермеров и менее 0,5% ЛПХ получили кредит в рамках национального проекта (например, Московская область).

В-четвертых, статистика зачастую оперирует «бумажными» субъектами. Например, в Московской области по бумагам числится 5000 фермерских хозяйств. Из них только 800 хоть что-то производят. Остальные держат земли до лучших времен. Интерес к субсидированным кредитам проявили 200 фермеров, половина которых оказалась способна взять кредит. Сказать, что на 5000 фермерских хозяйств пришлась сотня кредитов, означает подписаться под уничижительной оценкой вовлеченности в Нацпроект. Но сказать, что на 200 фермерских хозяйств, желающих развиваться, пришлось 100 кредиторов, - это тоже сказать правду. И тогда политика субсидированного кредитованием не кажется провальной.

Отдельная тема – оценка успешности ПНП «Развитие АПК» в общественном мнении. Данные ВЦИОМ убийственны: только 1% россиян считает реализацию этого проекта безусловно успешной, еще 11% - скорее успешной. Но тут необходимо сделать уточнения: почти половина респондентов затруднилась оценить успешность аграрного проекта (44%), который по уровню информированности (по данным того же опроса) замыкает список национальных проектов. Безусловно, проблемы образования, здравоохранения и доступного жилья куда более интересуют преимущественно городское население страны, чем положение в сельском хозяйстве. Наконец, опрос проводился в августе 2006 г., а реально проект стартовал с весны 2006 г.

Неформальные (в т.ч. теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП

«Развитие АПК», отличаются не только интенсивностью и распространенностью, но, что представляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации ПНП «Развитие АПК». Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований проекта, способствовали его реализации. Другие, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл и использовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализации неформальных договоренностей участников процесса.

Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений

Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.

Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал. «Правовая пустота» в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель не обеспечение молодых специалистов жильем, а отработка механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией.

Теневые схемы оформления залога

Проблема залога – ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет)44. Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.

Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.

Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тысяч рублей) без поручителей и без залога, на него приобрели, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.

 

 

 

Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов

Идея  приспособить  имеющийся  опыт  залоговых  фондов  под  задачи  ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам влияния политического и административного толка.

Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным  мнением,  то  на  уровне  субъекта  федерации  открывается  простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них.

Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей

Откаты за «невозвратные кредиты», т.е. кредиты, изначально не предполагающие возвращения.

Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистре. Откаты составляют до 30 % тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения.

Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов

Вопрос получения крупных кредитов – это вопрос отношения с региональным или республиканским руководством. Губернатор или администрация АПК выступает поручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если у агрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительства стала почти правилом.

Помощь в получении таких кредитов посредники оценивают в 20%.

Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита, в т.ч. через навязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.

Впрочем, на готовности людей воспринимать механизм кредитования как теневой появляется новый вид мошенничества. Речь идет о фирмах-самозванцах, позиционирующих себя как имеющих влияние на принятие банковского решения. При этом в банке могут не догадываться о существовании такого «партнера». Клиент же видит, что подготовленные фирмой документы действительно обеспечили его кредитом, что оправдывает в его глазах требование отката от суммы кредита. На деле же все решила квалифицированно подготовленная документация вне всякой теневой связи с банком. За свою услугу такие фирмы требуют вплоть до 10 % суммы кредита.

Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии использования кредита

В данном случае теневые практики касаются не получения, а использования кредитных средств. Использование кредита по ряду направлений предполагает обращение исключительно в аккредитованные банком структуры. Идея правильная: банк заинтересован в прозрачности использования заемных средств. Но зачастую аккредитацию получают не наиболее эффективные организации, а те, которые аффилированны с банковским руководством или сельскохозяйственной номенклатурой.

Вымогательства посредством волокиты

Волокита возникает на двух стадиях: при оформлении кредита и при оформлении субсидий. Учитывая сезонный характер сельскохозяйственной деятельности, кредиты людям нужны почти всегда срочно, что резко повышает цену вопроса о «бумажках». Волокита в сельской администрации или в банке трактуется крестьянами как технология вымогательства (хотя может быть результатом массы других проблем). «Такса» на оперативное заполнение банковских бумаг на кредит колеблется в пределах 1-4 тыс.рублей.

Неформальное игнорирование формальных норм

     Нецелевое использование кредита со стороны заемщика

Нецелевое использование кредита возможно в трех формах:

- приобретение заемщиком предметов  потребления вместо средств развития  хозяйства. Учитывая низкий уровень  жизни аграриев, такую практику  многие оправдывают.

- расхождение реального и номинального  заемщика. При этом не обязателен вывод кредитных средств из сельского хозяйства. Скажем, кредит возьмет крестьян, у которого есть залог, по просьбе соседа, у которого залога не достаточно. Другое дело, когда по этой схеме субсидированные кредиты уводятся из сельского хозяйства. Впрочем, когда в стране сосуществуют дорогие и почти бесплатные кредиты, всегда будут создаваться механизмы, выравнивающие ставку по закону сообщающихся сосудов.

- использование кредитов самими  заемщиками на цели, соответствующие  Нацпроекту, но не в соответствии с кредитным договором. Например, берут на развитие ЛПХ, а вкладывают в развитие кооператива. Иногда такой путь «расшивает» узкие места нормативной базы кредитования.

Неформальные послабления властей (деформализация нормативных требований) как ресурс реализации Нацпроекта

Наглядно это проявилось в ходе строительства и реконструкции крупных животноводческих комплексов. Формально, строительство не может начаться без проектно-сметной документации. Но положение дел в животноводстве таково, что во многих областях за последние годы не было построено ни одного объекта. Соответственно нет ни одной организации, способной оперативно спроектировать животноводческое помещение. Требование проектно-сметной документации стало камнем преткновения. В результате правительства ряда областей (например, Кировская область) и администрации районов разрешают начинать строительство по рабочим чертежам без утверждения проекта.

Попытка ведомств, не имеющих отношения к Нацпроекту, воспользоваться ситуацией и принудить сельхозтоваропроизводителей к финансированию деятельности по созданию инфраструктуры.