Сущность, цели и общая характеристика шенгенского соглашения и его применение на практике

СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ И ОБЩАЯ  ХАРАКТЕРИСТИКА ШЕНГЕНСКОГО СОГЛАШЕНИЯ И ЕГО ПРИМЕНЕНИЕ НА ПРАКТИКЕ

Каждое государство  имеет собственную территорию, а  значит и свои границы. Несмотря на многочисленные войны и территориальные  переделы, межгосударственные границы  в ходе истории продолжали укрепляться, а пограничный контроль - усиливаться. Это соответствовало объективным потребностям суверенных государств, но сдерживало международное общение, хозяйственные, культурные и другие связи друг с другом народов разных стран.

Для пересечения границ от иностранцев  все чаще стали требовать специальное  разрешение - визу, получить которую  вместе с прочими необходимыми документами  обычно стоит немалого времени, денежных средств и даже психологической  устойчивости, выдержки и самообладания перед лицом неизбежных бюрократических процедур.

Однако со второй половины XX века, прежде всего под влиянием интеграционных явлений в экономике, переходящих  теперь в глобализацию, постепенно набирает силу обратный процесс: межгосударственные границы начинают “открываться”, сначала немного, затем все больше. Наивысшей точки своего развития он достиг в Европе, в рамках организации Европейский союз.

Один из результатов этого процесса - появление единой визы, открывающей  перед своим обладателем двери  целой совокупности больших и малых европейских стран, границы между которыми теперь открыты для свободного передвижения как собственных граждан, так и иностранцев.

О существовании так называемой “Шенгенской визы”, владелец которой  может на законных основаниях путешествовать по территории не одного единственного государства, а целой “Шенгенской зоны”, известно не понаслышке многим российским гражданам. Немало россиян уже были или желают стать обладателями соответствующего штампа в своем заграничном паспорте. Многие также на собственном опыте убедились, что преодолеть этот визовый барьер сейчас труднее и дороже, чем раньше получать национальные визы.

Что ж, такова диалектика процесса: внутренние границы открываются, а внешние, наоборот, делаются прочнее. В результате на территории зарубежной Европы формируется то, что критики называют английскими словами “Fortress Europe” (“Крепость Европа”), хотя подобные утверждения, на наш взгляд, являются сильно преувеличенными.

Разумеется, субъективное восприятие “Шенгенского процесса” может быть самым различным, от восторженных оценок до крайне негативных. Но чтобы эти оценки соответствовали объективным критериям, нужно прежде всего уяснить правила, юридические нормы, которым подчиняется данный процесс. Зная их, можно лучше использовать преимущества, которые сулит российским гражданам “Шенгенской зона” и “Шенгенская виза”, а вместе с тем избежать многих трудностей и проблем.

Познакомимся с основополагающими источниками “Шенгенского процесса”, которые - по месту их подписания - называют Шенгенскими соглашениями:

-     Соглашение “О постепенной отмене проверок на общих границах”, подписанное 14 июня 1985 г., и

-     Конвенция “О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах”, подписанная 19 июня 1990 г.

Документы переведены с  французского языка, который имеет  статус официального в трех государствах-участниках Шенгенских соглашений: Франции, Бельгии  и Люксембурге. Необходимо отметить, что цели, содержание и предмет  регулирования этих документов - не только “Шенгенская виза” и все, что с ней связано. Они, как может убедиться сам читатель, гораздо шире, разнообразнее, интереснее. Ниже будет дана общая характеристика указанных соглашений. Но сначала хотелось бы познакомить читателя с причинами и условиями их появления на свет.

Предпосылки заключения Шенгенских соглашений. Где лежат  истоки Шенгенского процесса? Они  восходят еще к глубинам средневековья. Однако первые реальные, практические шаги предпринимаются только в нынешнем (или уже прошлом?) двадцатом столетии, в 1950-е годы. Именно в это время на карте Европы появляются три новые организации - Европейские сообщества, на основе которых в 1992 г. был создан Европейский союз. Первоначально Сообщества включали шесть государств, сегодня - пятнадцать, а в ближайшую декаду количество стран-участниц ЕС может увеличиться еще в полтора-два раза.

Поставив перед собой  в качестве главной цели “заложить  основы для все более тесного  союза европейских народов” (преамбула  Договора о Европейском сообществе) и добиться тем самым “прекращения разделенности европейского континента” (преамбула Договора о Европейском союзе), государства-члены ЕС установили конкретные способы и сроки ее реализации. Экономической основой будущей “Европы без внутренних границ” призван был стать общий рынок.

Речь идет не об одних  лишь словесных декларациях. В отличие  от многих других интеграционных группировок  со сходными целями, в рамках ЕС общий  рынок был не только провозглашен, но и на деле построен, несмотря на значительные трудности, казавшиеся многим вначале непреодолимыми. То же самое относится и к единой валюте ЕС - евро - уже введенной в безналичный оборот для одиннадцати его стран с 1 января 1999 г.

В то же время Европейские  сообщества и Союз - не только общий  рынок и единая валюта. В не меньшей степени это - единая правовая система и “надгосударственная” политическая организация, институты которой (Совет Европейского союза, Европейская комиссия и др.) имеют реальные властные полномочия.

Последние в ходе строительства общего рынка на протяжении шестидесятых - восьмидесятых годов приняли обширное законодательство, которое гарантировало практическое воплощение в жизнь положений Договора о Европейском сообществе относительно свободного передвижения через границы наемных работников, предпринимателей, других субъектов и результатов экономической деятельности.

Благодаря этому граждане государств-членов ЕС (ставшие с 1993 г. одновременно гражданами Европейского союза в целом) получили реальную возможность выезжать в другие страны Сообщества и трудоустраиваться в них наравне с их собственными гражданами, заниматься индивидуальным предпринимательством, оказывать и получать услуги, в том числе в качестве туриста, открывать юридические лица, их филиалы и представительства.

В итоге к началу 1990-х годов границы между государствами-членами ЕС сделались, в принципе, открытыми для передвижения их граждан. Скажем, чтобы отправиться из Германии во Францию и поступить там на работу, более не требуется виза или иное разрешение. Подобные требования были отменены еще в шестидесятые годы. Точно так же гражданин Европейского союза может выехать из одной его страны в другую, например, с целью отремонтировать в ней свою машину или пообедать в ресторане. Визы более не нужны. Для пересечения границы достаточно обладать действительным паспортом или иным удостоверением личности.

До полного открытия границ свободному передвижению людей  оставалось сделать один - решающий - шаг: отменить внутрикоммунитарный  пограничный контроль, то есть контроль на общих границах, связывающих друг с другом страны Европейских сообществ. Шаг вполне логичный, вытекающий из всего хода развития интеграционного процесса, служащий реализации его важнейших целей. Казалось бы, осуществить его теперь не составит особого труда. Но в реальности все оказалось гораздо сложнее.

Чтобы убедиться в  этом, достаточно рассмотреть простой  пример. Допустим, две страны, А и  Б, полностью “снимают” контроль на своей общей границе (которая  и так - в случае стран ЕС - в  целом уже стала “прозрачна” для пересечения ее гражданами государств-членов). Однако если отменяются проверки на границах, то последние становятся “прозрачными” не только для граждан, но и для не граждан.

Таким образом, если, например, страна А установила более жесткие, чем Б, условия получения въездных виз для граждан “третьих” стран, то они фактические теряют свою эффективность. Чтобы проникнуть в А, теперь достаточно получить разрешение на въезд в Б. Отсюда первая проблема: открытие внутренних границ требует введения единых правил пересечения границ внешних, то есть со странами, не входящими в интеграционную группировку.

Далее, границы открываются  не только для законопослушных граждан, но и для преступных элементов (будь то местных или иностранных). Совершив преступление в стране Б, преступник теперь может легко скрыться на территории А. Использование средств и механизмов, предоставляемых соглашениями о взаимной правовой помощи, Интерполом и Европолом, может попросту оказаться слишком долгим. А преступник тем временем будет гулять на свободе.

Мы указали лишь некоторые  из возможных проблем. На самом деле их гораздо больше. А если учесть, что речь идет не о двух, а о  пяти, десяти, пятнадцати странах, то масштабы трудностей возрастают в арифметической, если не в геометрической прогрессии.

Итак, полное открытие границ, отмена паспортного и иного личного  контроля требуют одновременного принятия целого ряда других не менее серьезных  мер. Для этого, в свою очередь, необходима существенная реформа многих областей национального законодательства и политики.

На такую реформу  в 1980-е годы были готовы пойти далеко не все из тогдашних десяти (позднее  двенадцати) стран-участниц Европейских  сообществ. По этой причине закрепить  правила об отмене пограничного контроля непосредственно в учредительных  договорах или законодательстве Сообществ оказалось невозможным: нужно было согласие всех, а согласны были лишь некоторые.

И все же выход был  найден. Если не все государства-члены  готовы вместе двигаться вперед, то пусть сначала это сделает  часть из них, а остальные могут присоединиться позднее. В качестве этой “части” выступили страны-учредители Европейских сообществ (кроме Италии): к Бельгии, Люксембургу и Нидерландам (странам Бенилюкс), которые открыли свои общие границы еще в 1960 г., присоединились две страны, которые на сегодняшний день являются крупнейшими государствами Европейского союза (соответственно, по территории и по численности населения) - Франция и Германия. Здесь, собственно, и начинается Шенгенский процесс.

Шенгенское соглашение 1985 г.14 июня 1985 г. в замке Шенген, что на берегах реки Мозель (Люксембург), государственные секретари от имени правительств пяти из десяти тогдашних стран Европейских сообществ скрепили своими подписями Соглашение “О постепенной отмене проверок на внутренних границах”, кратко называемое Шенгенским соглашением.

Шенгенское соглашение - весьма небольшой документ. Оно  состоит из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Подобная структура неслучайна. Каждый из разделов имеет свои особые цели, соответствующие разным этапам стартовавшего Шенгенского процесса.

Первый раздел закрепил меры, которые государствам-участникам надлежало предпринять в краткосрочный  период, то есть до 1 января 1986 г. или  ранее. Предмет второго раздела - меры долгосрочного характера, хотя и здесь срок реализации был установлен весьма небольшим: до 1 января 1990 г. кроме особых случаев, специально предусмотренных Соглашением (ст.30).

Меры краткосрочного действия (раздел I) затрагивали в  основном режим пересечения сухопутных границ между государствами-участниками. Главный объект их воздействия - автодорожные перевозки, пересечение общих границ на машинах, автобусах и ином автомобильном транспорте.

Соглашение отменило систематические проверки движения автомобилей через общие границы. Вместо этого надлежало осуществлять “простое визуальное наблюдение” за транспортными средствами, которое не требует их остановки на пропускном пункте (ст.2). Разрешалось проводить и детальные проверки, но только на выборочной основе.

Большое практическое значение имела также статья 5, которая позволила устранить дублирование проверок на международных транспортных магистралях. Пунктам пограничного контроля двух стран, расположенным, соответственно, по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это, конечно же, упрощало и ускоряло пограничный контроль.

Раздел II установил долгосрочную программу мер, которые сторонам надлежало осуществить с целью  окончательной отмены проверок на общих  границах (ст.17). В его нормах можно увидеть достаточно четкий план законодательных и иных реформ, о необходимости которых уже говорилось выше. Правда, Соглашение 1985 г. ограничилось закреплением только общих направлений и графика процесса реформирования. Изменения в законодательстве предстояло осуществить позднее, уже на основании Конвенции 1990 г. (см. ниже).

Характеризуя Шенгенское соглашение в целом, следует обратить внимание еще на одну его примечательную особенность. Большинство положений  этого документа по своему характеру являются так называемыми “нормами-задачами”, о чем дают знать формулировки диспозиций его статей: государства-участники “будут стремиться”, “прилагать усилия”, “развивать свое сотрудничество”, “проведут изучение” и т.п.

Осуществление данных задач  возлагалось на правительства и другие органы исполнительной власти государств-участников. По этой причине рассматриваемый документ, будучи по своей форме межправительственным соглашением, не требовал обязательной ратификации или аналогичных процедур, предполагающих участие глав государств и национальных парламентов. Он мог вступать в силу на основании подписания его текста представителем соответствующего правительства (ст.32).

Шенгенское соглашение 1985 г. - первый, еще достаточно робкий шаг в направлении “полной  отмены препятствий свободному передвижению на общих границах” (преамбула Шенгенского соглашения). Последние становились более “прозрачными”, но не до конца, пограничный контроль сокращался и упрощался, но продолжал сохраняться.