Сущность, цели и общая характеристика шенгенского соглашения и его применение на практике

Главное достижение этого  документа состояло в другом. Шенгенское соглашение от 14 июня 1985 г. впервые юридически констатировало решимость государств-участников вести дело к полному открытию границ для передвижения людей. И не только констатировало, но также закрепило программу мер по реализации поставленной цели.

В этой связи, давая общую  оценку рассматриваемому документу, с  использованием аналогии из гражданского права его можно назвать “предварительным договором”. Соглашение 1985 г. послужило  юридической основой для подготовки и подписания другого документа, который, вопреки своему названию, является главным правовым источником Шенгенского процесса.

Шенгенская конвенция 1990 г. Спустя немногим более пяти лет  с момента заключения Шенгенского  соглашения, 19 июня 1990 г., представители тех же пяти стран Европейских сообществ, снова в Шенгене, заключили новый договор, который на сей раз имел межгосударственный характер: “Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах”. Сокращенное, хотя и неофициальное название этого документа, - Шенгенская имплементационная конвенция или просто Шенгенская конвенция.

В отличие от своего предшественника, Конвенция 1990 г. - довольно обширный документ, который занимает большую часть  объема настоящего издания. Вместе с преамбулой, не содержащей юридических норм, он включает 142 статьи, которые объединены в 8 разделов. Три из них далее подразделяются на главы, а одна глава (посвященная визам) - также на отделы.

Раздел I содержит положения, которые в юридической науке принято именовать “нормами-дефинициями”. Единственная статья данного раздела (ст.1) формулирует определения важнейших понятий, часто используемых в последующих статьях и разделах Конвенции: внутренние и внешние границы, пограничный контроль, перевозчик и др.

Обращаем внимание читателя, что Россия согласно этим определениям - “третье государство” (так как  не является стороной Конвенции), а  граждане нашей страны - “иностранцы”. В то же время иностранцами не считаются  граждане государств-членов Европейских сообществ/Европейского союза, даже если они не участвуют в Шенгенских соглашениях. В настоящее время это относится к двум странам ЕС - Великобритании и Ирландии (см. ниже).

Раздел II, по-видимому, способен представлять наибольший практический интерес для рядовых граждан - как Европейского союза, так и иностранцев. Поэтому остановимся на его содержании более подробно. Нормы этого раздела закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами Шенгенской зоны и вводят единую (Шенгенскую) визу.

Раздел открывается  положением, которое выступает квинтэссенцией всего Шенгенского процесса: внутренние границы, то есть границы между государствами-участниками  Конвенции, разрешается пересекать в любом месте, не подвергаясь  какому бы то ни было личному контролю (параграф 1 ст.2).

Принцип открытости границ, впрочем, не является безоговорочным. Государство-участник (Договаривающаяся Сторона по терминологии Конвенции) может при определенных условиях восстанавливать пограничный контроль, и попытки такого рода уже имели место (например, со стороны Бельгии в первой половине 2000 г.). Подобные меры могут быть обусловлены, в частности, необходимостью защиты общественного порядка или национальной безопасности. Как правило, они должны приниматься после консультаций с другими сторонами Конвенции и, во всяком случае, носить временный характер. Правда, точный срок действия этих мер не установлен (параграф 2 ст.2).

В любом случае, режим  открытости внутренних границ отныне становится правилом, а пограничный контроль - исключением. Провозглашенную в преамбуле Шенгенского соглашения 1985 г. цель добиться “отмены препятствий свободному передвижению на общих границах” можно считать в целом достигнутой.

Отмена личных проверок на границах между странами Шенгенской зоны дает возможность пересекать их не только гражданам стран-участниц, но и иностранцам. Условиям передвижения иностранцев посвящена одноименная глава второго раздела (глава 4).

С другой стороны, открытие внутренних границ создает потребность  в одинаковых для всех государств-участников условий пересечения их внешних границ - то есть со странами, не входящими в Шенгенскую зону. Необходимость и даже неизбежность введения такого рода единых требований уже отмечалась выше.

Правовой режим пересечения  внешних границ стран Шенгенской зоны составляет предмет двух глав второго раздела. Глава 2 закрепляет общие условия допуска иностранцев в Шенгенскую зону на срок до трех месяцев (ст.5), а также порядок осуществления пограничного контроля на внешних границах (ст.6).

Наибольший интерес  представляют требования первой из указанных  статей. Содержащийся в ней перечень из пяти пунктов - это совокупность условий, которым обязан соответствовать  каждый иностранец, въезжающий в любую  из стран Шенгенских соглашений. Что же конкретно требуется от иностранных граждан?

Обладать паспортом  или равноценными документами, визой, от получения которой освобождаются  граждане некоторых стран (например, республик Прибалтики), средствами к существованию. Эти требования можно считать “классическими”, их традиционно применяют все государства, включая Россию.

Но для законного  проникновения в Шенгенскую зону этого более недостаточно. Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если любое из государств-участников посчитает его лицом, “способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям”. При этом четких критериев данной “угрозы” не установлено.

Информация об “опасных”  иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы  в виде специальных запросов поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобного запроса также считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд. Весьма строгими являются и правила относительно процедуры пересечения внешних границ (ст.6).

Как видно, унификация правил передвижения через внешние границы  стран Шенгенской зоны проводится отнюдь не по стандарту тех государств, где эти правила были относительно “либеральными”. Скорее наоборот, общие  правила становятся более строгими, более сложными. Меньшая проницаемость внешних границ как бы компенсирует открытость границ внутренних.

Нас (как “иностранцев”) такое  положение вещей вряд ли может  обрадовать. Но нужно понять и западноевропейцев. Укрепление внешних границ - вынужденная мера, продиктованная стремлением обеспечить поддержание законности и правопорядка на всем Шенгенском пространстве, содействовать эффективной борьбе с международной преступностью. Правда, это мало помогает в противодействии незаконной иммиграции - проблеме, которая приобретает с каждым годом все большую остроту для современной Европы, включая Европейский союз.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию Шенгенской зоны, отныне выдается единая виза, также называемая Шенгенской (отдел 1 главы 3). Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран Шенгенской зоны при условии, что они удовлетворяют единым условиям въезда (ст.19).

Следует иметь в виду, что Шенгенская виза - это виза только для краткосрочного пребывания, которая выдается не более, чем на три месяца. Наряду с туристической существует также Шенгенская транзитная виза, выдаваемая для транзитного переезда в течение не более 5 дней (ст.11). Что касается виз для более длительного пребывания (свыше 3 месяцев), то они, как и прежде, остаются национальными: государства-участники предоставляют их на основании собственного законодательства (отдел 2 главы 3).

В первом разделе Конвенции установлены  также некоторые условия предоставления видов на жительство (глава 5) и обязанности перевозчиков, которые доставляют иностранцев на внешние границы Шенгенской зоны (глава 6). Последних Конвенция в известной мере превращает в агентов собственного пограничного контроля. Воздушным и морским перевозчикам отныне вменяется в обязанность обеспечивать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таковом, перевозчику может быть предписано доставить его обратно (ст.26).

Режим свободного пересечения внутренних границ приводит к возникновению еще одной проблемы. Беженцы и другие лица, которые желают получить убежище на территории стран Шенгенской зоны, получают возможность направлять соответствующие ходатайства в разные ее государства. Определить, которое из них будет ответственным за рассмотрение ходатайства конкретного лица - цель последней, седьмой главы первого раздела.

Необходимо иметь в виду, что  распределение ответственности  между государствами-членами ЕС в этой сфере стало предметом  специальной Дублинской конвенции 1990 г. между странами Европейских сообществ, которая регулирует в настоящее время данный вопрос. Дублинская конвенция в значительной мере воспроизводит нормы главы об убежище Шенгенской конвенции.

Выше отмечалось, что отмена пограничного контроля может создавать реальные угрозы для безопасности и правопорядка стран, участвующих в Шенгенском процессе, так как границы становятся “прозрачными” и для преступных элементов. Решению данной проблемы служат нормы Раздела III Конвенции, озаглавленного “Полиция и безопасность”.

Среди норм данного раздела обращают на себя внимание прежде всего те, которые регулируют полицейское наблюдение и преследование. Полицейским из одной страны теперь дозволяется пересекать границы и продолжать без наблюдение или преследование по горячим следам тех лиц, которых подозревают в совершении преступления или которые скрылись из мест лишения свободы (ст. 40, ст.41).

В чрезвычайных обстоятельствах подобное наблюдение или преследование может  осуществляться и без предварительного согласия заинтересованного государства. Таким образом, гражданин, совершивший преступление, например, в Австрии и бежавший в Германию, теперь может быть задержан на территории последней как немецкими, так и австрийскими полицейскими.

Наряду с полицейским сотрудничеством (глава 1) третий раздел Конвенции содержит положения о сотрудничестве национальных судов стран-участниц посредством использования механизмов взаимной правовой помощи по уголовным делам (глава 2); правила выдачи государствами друг другу подозреваемых, обвиняемых, подсудимых или осужденных лиц (глава 4), включая передачу исполнения обвинительных приговоров (глава 5), и соответствующие гарантии для граждан (глава 3).

Последние две главы раздела  закрепляют правовой режим создания, владения, пользования и распоряжения предметами, которые на сегодняшний день служат наиболее распространенными объектами или орудиями преступлений: наркотики и психотропные вещества (глава 6), и огнестрельное оружие (глава 7).

Следует отметить, что многие положения  третьего раздела имеют вспомогательный и дополнительный характер по отношению к соответствующим конвенциям Совета Европы, а некоторые из них утратили силу ввиду принятия специальных нормативных актов и конвенций Европейского союза (см. примечания в тексте Конвенции).

Раздел IV на основе современных достижений научно-технического прогресса закладывает “технический базис” сотрудничества государств-участников в правоохранительной сфере. Его статьи регулируют процесс создания и функционирования единой информационной системы, также названной Шенгенской.

Шенгенская информационная система  состоит из компьютерных баз данных, которые формируются и пополняются  каждым государством в отдельности, и размещаемой в Страсбурге (Франция) функции технической поддержки, общей для всех стран Конвенции. Последняя обеспечивает автоматическую передачу государствам-участникам в режиме “он-лайн” (on-line) информации, которую включило в свою базу данных одно из них (глава 1). Количество таких данных огромно: в Шенгенскую информационную систему еще при ее создании было помещено свыше 2,5 миллиона единиц информации.

Тем самым в рамках Шенгенской зоны создается единое информационное пространство, включающее данные о лицах и предметах, которые представляют интерес для  правоохранительных органов (глава 2). Объектами данных могут выступать также иностранные граждане, в отношении которых одно из государств Конвенции направляет “информационный запрос в целях недопуска” (ст.96). Эти данные становятся доступными по компьютерным сетям дипломатическим и консульским представительствам всех стран-участниц (ст.101), которые на основании статьи 6 Конвенции отказывают иностранцу в праве на въезд.

Последние две главы раздела IV закрепляют гарантии безопасности и прав частных  лиц в ходе эксплуатации Шенгенской информационной системы (глава 3) и правила распределения расходов по ее финансированию (глава 4).

Как показала практика, информационная система, созданная на основе Шенгенской конвенции 1990 г., оказалась весьма эффективным  инструментом для помощи в борьбе с преступностью. Уже первые месяцы ее совместной эксплуатации обеспечили повышение результативности полицейских расследований в ряде областей примерно на 30%.

Поскольку граждане (и не граждане) пересекают границы не с пустыми руками, Раздел V закрепил правила, направленные на облегчение перевозки и передвижения товаров между странами Шенгенской зоны. Эти правила были направлены на дополнение и смягчение действовавшего в то время правового регулирования со стороны Европейских сообществ. Однако не следует забывать, что на момент подписания Шенгенской конвенции в рамках ЕС еще не был создан внутренний рынок. Поэтому в настоящее время режим перемещения товаров регулируется преимущественно нормативными актами ЕС, которые во многом являются более “радикальными”, чем нормы раздела V.