Сущность, цели и общая характеристика шенгенского соглашения и его применение на практике

Сбор, получение и обмен  информацией о частных лицах  в рамках правоохранительного сотрудничества стран Шенгенской конвенции может  подвергать опасности одно из основополагающих прав человека и гражданина - право на охрану тайны частной жизни. С целью защиты этого основного права личности от нарушений в Шенгенскую конвенцию включен специальный раздел VI “Защита данных личного характера”. Применительно к Шенгенской информационной системе аналогичные вопросы регулируются специальной главой третьего раздела (глава 3).

Раздел VII Конвенции содержит институциональные положения. Для  того, чтобы обеспечить “правильное  применение настоящей Конвенции”, учреждался особый орган - Исполнительный комитет.

Название этого органа не должно вводить в заблуждения. С точки зрения своего состава  и порядка формирования Комитет, действительно, являлся исполнительным органом. Он состоял из компетентных министров государств-участников, по одному от каждой страны.

Однако реальные полномочия, которые были предоставлены Исполнительному  комитету, далеко выходят за рамки  текущего наблюдения, толкования и  контроля. В многих случаях Комитет  наделялся компетенцией издавать решения, направленные на развитие, дополнение, а подчас и изменение различных положений Шенгенской конвенции. По этой причине Шенгенский исполнительный комитет с момента своего образования выступал прежде всего в качестве своеобразного “законодательного” органа, осуществлявшего правотворчество на базе положений Конвенции (см. ниже).

Последний раздел Шенгенской конвенции, раздел VIII, устанавливает  правила вступления этого документа  в силу, внесения поправок и присоединения  к Конвенции, а также другие правила, которые обычно закрепляются в качестве заключительных положений международных договоров.

Одновременно с текстом  Конвенции 19 июня 1990 г. представители  сторон одобрили ряд совместных и  односторонних деклараций. Тексты деклараций включены в Заключительный акт и  Протокол к Шенгенской конвенции и не рассматриваются в качестве составной ее части. Кроме того, две специальных декларации были подписаны министрами и государственными секретарями сторон.

Положения деклараций регулируют вопросы толкования и применения отдельных норм Конвенции, а также закрепляют программу дальнейших мер по развитию Шенгенского процесса. Некоторые из них представляют ныне преимущественно исторический интерес. В частности, это целиком касается деклараций по поводу предстоявшего в то время объединения Западной и Восточной Германий.

Следует обратить особое внимание на декларацию о статье 139, включенную в текст Заключительного  акта под номером один. Ее значение для развития Шенгенского процесса достаточно велико и, вероятно, сохранится в будущем. В отступление от того, что предусмотрено в самой Конвенции (ст.139), в этой декларации стороны провозгласили, что не станут вводить Конвенцию в действие до тех пор, пока не будут выполнены все предварительные условия и пока не будет создан эффективный контроль на внешних границах.

С учетом трудностей, возникших  на пути реализации данных условий, названная  декларация послужила юридической  основой для отсрочки в реализации Конвенции 1990 г., которая в итоге  начала действовать гораздо позже, чем предполагалось вначале. По этой же причине Шенгенская конвенция до сих пор полностью не введена в действие на территории всех стран, которые к ней присоединились.

Развитие Шенгенского  процесса после 1990 г.Подписание в 1990 г. Конвенции о применении Шенгенского  соглашения 1985 г. завершило формирование правового базиса Шенгенского процесса. Но для самого процесса это было только началом, а отнюдь не концом. Дальнейшее развитие осуществлялось по нескольким направлениям.

Первое - расширение круга  стран, участвующих в Шенгенском процессе. Напомним, что сторонами обоих Шенгенских соглашений выступили сначала только пять из десяти, а затем (после 1986 г.) двенадцати государств-членов Европейских сообществ, о чем напоминают официальные названия документов.

Менее, чем через полгода  после подписания Шенгенской конвенции к ним присоединяется последняя страна из числа государств-учредителей Европейских сообществ - Италия. Соглашение о присоединении Итальянской Республики подписано в Париже 27 ноября 1990 г.

За Италией последовали  страны Иберийского полуострова, вступившие в Европейские сообщества в 1986 г., - Испания и Португалия (25 июня 1991 г., Бонн[24]), потом Греция, государство-член Европейских сообществ с 1981 г. (6 ноября 1992 г., Мадрид).

1 января 1995 г. в Европейские  сообщества и Союз вступили  три новых государства: Австрия,  Финляндия и Швеция. Все они  вскоре присоединились и к  Шенгенским соглашениям: Австрия  в том же году (28 апреля 1995 г., Брюссель), остальные немного позже. Соглашение о присоединении Финляндии, Швеции и Дании (член Европейских сообществ с 1973 г.) подписано 19 декабря 1996 г. в Брюсселе.

Таким образом, в результате “волны” присоединений число  стран ЕС - участниц Шенгенского процесса в первой половине девяностых годов возросло более чем в два раза: с пяти до тринадцати. В Европейском союзе к тому времени, однако, состояли уже пятнадцать стран (сейчас их столько же). Два государства-члена ЕС, которые не пожелали до сих пор присоединиться к Шенгенскому процессу, - Великобритания и Ирландия. Закономерен вопрос: почему?

Первая из названных  стран, хотя географически является европейской, всегда стояла несколько  особняком по отношению к остальной  Европе. Речь идет не столько об островном положении, которое сегодня во многом утратило свое значение, сколько о самобытной британской культуре, обычаях (левостороннее движение, сохранение до сих пор национальных мер веса, длины, несмотря на попытки правительства искоренить их и др.), правовой системе.

Хотя Великобритания вступила в 1973 г. в Европейские сообщества, и в прошлом, и сейчас она занимает весьма осторожную, подчас враждебную позицию в отношении дальнейших шагов по углублению интеграционного  процесса. Среди населения и в политических кругах этого государства сильны позиции так называемых “евроскептиков”; немало британцев выступают за выход из Европейского союза.

Во многом по этой причине  Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (как официально называется данная страна) не присоединилось к важнейшему интеграционному проекту девяностых, к “зоне евро”, продолжает сохранять в качестве национальной денежной единицы фунт стерлингов. Немалую роль “евроскептицизм” сыграл в отказе Великобритании вступить и в другую “зону” - Шенгенскую.

Вышесказанное, однако, дает лишь частичный ответ на вопрос, почему Соединенное Королевство  продолжает оставаться в стороне  от Шенгенского процесса. Существует и другая причина, в данном случае более весомая. Дело в том, что, по сравнению с другими европейскими государствами, в Великобритании не получил широкого развития институт паспортного контроля за передвижением и проживанием людей на ее территории.

Таким образом, вступив  в Шенгенскую зону и открыв свою границу для въезда и выезда не только законопослушных граждан ЕС (что уже сделано в рамках общего рынка), но и для всех физических лиц, Великобритания может столкнуться с наплывом иммигрантов и других иностранцев, пребывание которых внутри британской территории станет трудно проконтролировать. Соответственно, из двух вариантов - присоединяться к Шенгенским соглашениям и одновременно ужесточать паспортный контроль внутри страны либо оставаться в прежнем качестве - британское правительство пока что выбирает последний.

Несколько иными причинами обусловлено неприсоединение Ирландии. Ирландия в прошлом входила в состав Соединенного Королевства. Она по-прежнему связана с Великобританией тесными историческими, экономическими, культурными узами, в том числе “общим туристическим пространством” (Common Travel Area), имеющим некоторые сходства с Шенгенской зоной. Вступление Ирландии в Шенгенскую зону без Великобритании потребует разрыва (по крайней мере, ослабления) этого пространства, на что Ирландия решиться не может.

Следовательно, если Соединенное  Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Ирландская Республика когда-либо присоединятся к Шенгенскому  процессу, то, скорее всего, они сделают это совместно и одновременно.

Правда, в связи с  интеграцией Шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза (см. ниже), открывается возможность  подключения этих стран к выполнению отдельных положений Конвенции 1990 г. Великобритания недавно сделала это, присоединившись согласно решению Совета Европейского союза к Шенгенской информационной системе, а также к некоторым другим нормам Конвенции 1990 г. правоохранительной направленности. О полном вступлении Соединенного Королевства в Шенгенскую зону речь в настоящий момент не идет.

Рассмотрение особой позиции Великобритании и Ирландии еще не завершает рассказ о  расширении круга участников Шенгенского  процесса. Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являются ныне 13 из 15 государств-членов ЕС, на самом деле участников Шенгенского процесса все же пятнадцать. Кто же оставшиеся два?

Это Исландия и Норвегия. Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в шестидесятые годы в рамках организации Северный совет создали между собой  безвизовое пространство, дающее возможность относительно свободно пересекать их общие границы. С другой стороны, последние три государства вступили в Европейские сообщества и Союз, и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление Дании, Финляндии и Швеции в ЕС и Шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, было принято решение допустить к участию в Шенгенском процессе их партнеров по Северному совету.

Участие в Шенгенских соглашениях в качестве стороны - прерогатива только государств-членов ЕС. Исландия и Норвегия в Сообществах и Союзе не состоят, а значит, полноправными участниками Конвенции 1990 г. быть не могут. Для подключения их к Шенгенскому процессу была избрана поэтому особая правовая конструкция. 18 мая 1999 г. Совет Европейского союза заключил с двумя этими странами международный договор: “Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений”.

На основании ст.6 Шенгенского  протокола к учредительным договорам  Европейского союза и Европейского сообщества (см. ниже) и в соответствии с вышеуказанным соглашением 1999 г. Исландия и Норвегия “присоединяются к применению” Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса (ст.2 Соглашения 1999 г.).

Таким образом, формально  не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства  фактически стали участниками Шенгенского  процесса. Это открывает возможность  использования Шенгенской визы и  на их территориях.

Практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г. - второе самостоятельное направление развития Шенгенского процесса в девяностые годы.

Затянувшиеся ратификационные  процедуры, а затем и практические трудности, связанные с выполнением  предварительных условий Конвенции 1990 г., привели к тому, что введение в действие этого документа откладывалось  не менее пяти раз (во многом в этом повинны сложности, которые возникли при создании Шенгенской информационной системы).

В более или менее  полной мере он “заработал” только с 1995 г. в отношении семи государств. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция. Присоединение государств Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция; Исландия, Норвегия) запланировано на 25 марта 2001 г., но эта дата не окончательная.

До сих пор речь шла о количественных параметрах Шенгенского процесса. Теперь обратимся к его качественному содержанию.

В качестве третьего направляющего  вектора данного процесса можно  рассматривать подготовку и принятие новых юридических норм, развивающих  и дополняющих Шенгенские соглашения - становление Шенгенского права.

При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. уже отмечалось, что  Конвенция - отнюдь не “статический”  документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г. по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют “договор-рамка” (traité-cadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет.

За период 1993-1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка  двухсот документов: решения “О продлении единой визы” (14 декабря 1993 г.) , “О выдаче единой визы на границе” (26 апреля 1994 г.), “О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений” (16 декабря 1998 г.), “О структуре Шенгенской информационной системы” (29 апреля 1999 г.) и многие, многие другие.

Результатом явилось  формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином “Шенгенское право”. Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г. и Конвенции 1990 г., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе.