Основные виды современного миротворчества и принуждения к миру

В 2005 году "Хезболла", до этого активно обстреливавшая Израиль, похитила двух израильских солдат - это стало поводом для вторжения израильских войск. Война продемонстрировала, что "Хезболла" обладает мощным военным потенциалом, в том числе, значительными запасами современных противотанковых вооружений, по всей видимости, полученных от сирийских миротворцев.  

 
Руанда 
 

В Руанде проживают две основные этнические группы - земледельцы хуту и кочевники тутси, представители которых долгое время правили страной. В 1972 году власти (тогда в Руанде правили тутси) организовали убийства около 200 тыс. хуту.   

С 1993 года в этой стране действовал миротворческий контингент ООН (UNAMIR). "Голубые каски" были направлены в Руанду, чтобы проследить за тем, как соблюдается заключенное при посредничестве ООН мирное соглашение между властями страны (в основном, хуту) и повстанцами (тутси). При планировании этой операции не предусматривалось, что миротворцы будут принимать какие-либо меры для предотвращения геноцида: "голубые каски" должны были способствовать мирному процессу, ведущему к созданию переходного правительства Руанды. Контингент имел меньшую численность, чем изначально было рекомендовано, и страдал от дефицита персонала и техники.  

В конце 1993 года командование миротворцев  начало получать многочисленные сообщения  о том, что власти страны намереваются учинить массовую резню тутси. Миротворцы не остались равнодушными к этим сообщениям и известили свое непосредственное руководство. Майкл Барнетт\Michael Barnett, автор книги "Свидетель Геноцида"\Eyewitness to a Genocide", который собрал детальную информацию о произошедших событиях, подчеркивает, что бюрократы ООН - наиболее высокопоставленным из них был будущий генеральный секретарь ООН Кофи Аннан - не обращали на эту информацию внимания. Это объяснялось тем, что они опасались нападений на миротворцев (незадолго до этого американские миротворцы понесли тяжелые потери в Сомали) и были уверены в том, что еще одна подобная неудача вообще похоронит миротворческую деятельность. Поэтому доклады UNAMIR клались под сукно, генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали и Совет Безопасности не информировались или получали искаженную информацию.  

Ситуация осложнялась тем, что  правительство Руанды пользовалось поддержкой постоянного члена Совета Безопасности - Франции, которая потенциально могла заблокировать любое кардинальное решение. Впоследствии это и произошло: в результате действий французских  дипломатов, в семи резолюциях Совбеза  по Руанде, приятых в 1994 году, слово "геноцид" вообще не фигурировало, несмотря на то, что реальное положение  дел в этой стране было хорошо известно.  

Весной 1994 года вспыхнула резня. Кампания геноцида была четко организована. Списки подлежащих убийству представителей тутси и лидеров оппозиции были составлены заблаговременно. Солдаты UNAMIR охраняли периметр своих баз и в большинстве случаев не пытались положить конец массовым убийствам, хотя и смогли спасти несколько десятков человек. 

Первоначально Совет Безопасности вообще отверг возможность военного реагирования на руандийский геноцид. Правительства, выделившие воинские контингенты  для UNAMIR, отозвали их, когда те понесли  первые потери. Спустя две недели посла  начала массовых убийств, Совет Безопасности проголосовал за сокращение численности  миротворцев с 2 тыс. до 270-ми военнослужащих. Лишь через полтора месяца после  начала геноцида, Совет Безопасности санкционировал отправку войск ООН  из примерно 5.5 тыс. солдат. Однако миротворцы опоздали - к моменту прибытия основного  контингента повстанцы тутси установили контроль над страной. К этому моменту регулярная армия Руанды и милиция хуту уничтожили 800- 940 тыс. (различные источники приводят разные данные). 

Миротворческий механизм  

Одной из серьезных проблем, которую до сих пор не удается  решить миротворцам ООН, является проблема кадровая и финансовая. С одной  стороны, достаточно сложно изыскать средства на финансирование дорогостоящих миротворческих операций, с другой - еще сложнее  найти солдат для комплектации частей "голубых касок".  

Все государства-члены юридически обязаны выплачивать свои доли расходов на операции по поддержанию мира в  соответствии с особой формулой. Однако, как и в случае со многими другими  бюджетами ООН, эти деньги выплачиваются  несвоевременно, результатом чего является хронический дефицит миротворческого  бюджета.  
  
По состоянию на 1 января 2008 года львиную долю средств на содержание миротворцев выделяют индустриально - развитые государства. США обеспечили 26% этого бюджета, Япония - 17%, Германия - 9%, Великобритания - 8%, Франция - 7%, Италия - 5%, Канада, Испания и Китай - по 3%. Россия обеспечила 1% миротворческого бюджета. 

Старшие военные офицеры, штабные  офицеры и военные наблюдатели, служащие в миссиях ООН, нанимаются на службу непосредственно ООН, как  правило, на основе прикомандирования  от своих национальных вооруженных  сил. Миротворческие контингенты, более  известные как "голубые каски", участвуют в миротворческих операциях ООН на условиях, которые прорабатываются правительствами предоставляющих их стран, и остаются в целом под юрисдикцией этих правительств, хотя и служат под оперативным командованием ООН. 

Военнослужащие, проходящие службу в  составе операций ООН по поддержанию  мира, получают денежное довольствие  от правительств своих стран в соответствии со своим званием и шкалой окладов в национальных вооруженных силах. Страны, добровольно предоставляющие свои воинские контингенты и сформированные полицейские подразделения, получают компенсацию за понесенные при этом расходы от ООН. Для расчета размеров возмещения расходов на выплату окладов и субсидий всем военнослужащим и на дополнительные выплаты специалистам применяются стандартные ставки, утвержденные Генеральной Ассамблеей. Кроме того, страны, предоставляющие войска, получают компенсацию за используемое личным составом обмундирование, снаряжение и другое имущество, включая личное оружие. Действующие помесячные ставки возмещения, выплачиваемого ООН странам, предоставляющим войска, за каждого миротворца составляют примерно $1 тыс. на денежное довольствие и субсидии, около $300 на выплату надбавок специалистам; $70 за амортизацию стоимости личного обмундирования, снаряжения и другого имущества и пр. 

Это относительно небольшие суммы, которые, тем не менее, являются весьма значительными для "бедных" государств. Материальная заинтересованность и  позволяет объяснить следующий  факт: на протяжении последних трех десятилетий большую часть "голубых касок" предоставляют развивающиеся страны. По состоянию на 1 января 2008 года, в первую десятку стран, предоставляющих больше всего войск для операций ООН по поддержанию мира, входили: Пакистан, Бангладеш, Индия, Нигерия, Непал, Гана, Иордания, Руанда, Италия и Уругвай. При этом численность итальянского миротворческого контингента в пять раз меньше, чем пакистанского. Традиционно на развивающиеся страны приходится более 65% всего военного и полицейского персонала ООН. Лишь 5-13% "голубых касок" предоставляют страны Европейского Союза, примерно 0.2-0.5% - США. 

Ныне численность миротворческих контингентов ООН составляет 88 тыс. человек, в том числе 74 тыс. военнослужащих из 119-ти стран мира. Миротворческая армия ООН является достаточно крупной  структурой. Так, в 2007 году на ее вооружении состояли 210 самолетов и вертолетов, более 18 тыс. автомобилей различных  классов, 20 госпиталей. Ныне "голубые каски" участвуют в проведении 17 миротворческих операций (в том числе и в Грузии - UNOMIG), старейшая из которых была развернута в 1948 году, и наблюдает за ходом выполнения мирных соглашений на Ближнем Востоке (UNTSO). Крупнейшие контингенты размещены в Конго (MONUC, 16 тыс. человек), Ливане и Либерии (UNFIL и UNMIL - по 12 тыс.). В период с середины 2008 до середины 2009 года на содержание войск ООН будет потрачено $6.8 млрд. - это составляет примерно 0.5% от совокупных военных расходов государств мира. 

С 1948 года более 130-ти государств предоставляли своих военных, полицейских и гражданских сотрудников для проведения миротворческих операций. Под флагом ООН отслужили более 1 млн. военнослужащих, полицейских и гражданских лиц. По состоянию на август 2008 года, потери миротворцев составили 2 482 человека (наибольшее количество погибших пришлось на контингенты, расквартированные в Ливане и на Кипре). В том числе, 59 миротворцев погибли в 2008 году, 87 - в 2007-м, 106 - в 2006-м. В значительной степени миротворцев не убивают - они погибают в результате несчастных случаев или от болезней. 

Неподведенные итоги 

Результаты действий миротворцев  весьма противоречивы. С одной стороны, благодаря их усилиям удавалось  остановить кровопролитие, с другой - некоторые операции оказывались  проваленными.  

Всего с 1948 года "голубые каски" принимали участие в 63 операциях. На них было израсходовано $41.04 млрд. В результате этих операций были разоружены более 400 тыс. человек и проведены свободные (по критериям ООН) выборы в 45-ти государствах.  
  
За шесть десятилетий идеология и тактика проведения миротворческих операций претерпели серьезные изменения. Различные исследователи дают различные градации этих изменений. В любом случае, общепринято, что они зависели от многих факторов: прежде всего, от международной обстановки и отношений между великими державами. Де-факто, в условиях Холодной войны миротворческие механизмы лишь дополняли усилия двух сверхдержав, которые поддерживали мировой порядок в соответствии со своими представлениями о нем. 
  
Миротворческие войска ООН были созданы в 1948 году. В 1956-м они пережили первые реформы, в результате которых были сформулированы основные принципы их деятельности. Эти правила, в основном, остаются в силе и по сей день. Тогда было установлено, что войска для миротворческих контингентов предоставляют лишь нейтральные государства, не имеющие прямой заинтересованности в данном конфликте. На деле этот принцип периодически приходилось игнорировать из-за нехватки солдат: так, ныне в Ливане (UNIFIL) служат солдаты из мусульманских государств, которые, априори, более сочувствуют единоверцам-ливанцам (в том числе, и членам террористической организации "Хезболла"), чем израильтянам. 
  
Тогда же появился следующий принцип: миротворческие миссии возможно создавать лишь при условии согласия всех заинтересованных сторон - из-за этого правила многие конфликты, где миротворцы могли бы сыграть позитивную роль, подобным образом не разрешались. Известно достаточно много примеров, когда великие державы грозили применить "вето", если Совет Безопасности будет обсуждать подобную возможность. Подобное, например, произошло во время первой войны в Чечне: в Совет Безопасности поступило предложение развернуть в Чечне международные миротворческие силы, однако эта идея была немедленно отвергнута, так как Россия пообещала применить "вето". Угрозы "вето" наиболее часто применялись в конце 1960-х- начале 1970-х годов, результатом этого стало практически полное отсутствие миротворческих операций. 
  
В том же 1948 году "голубые каски" получили право открывать огонь лишь в ситуации, когда создавалась угроза для их жизней. Это положение привело к тому, что миротворцы не имеют на вооружении тяжелой техники (танков, артиллерии и пр.) и, в большинстве случаев, обладают лишь стрелковым оружием. Результатом становились многочисленные проколы: так, в 1992 году, ставя задачу на проведение миротворческой операции в Боснии (UNPROFOR), Совет Безопасности ООН постановил, что главной задачей миротворцев является "создание условий для эффективной доставки гуманитарной помощи". При этом "голубые каски" не получили разрешения на применение силы для создания вышеуказанных условий. В Боснии были расквартированы 30 тыс. миротворцев, которые оказались не в состоянии противостоять местным полевым командирам и просто вооруженным преступникам, которые блокировали дороги, по которым передвигались гуманитарные конвои. Мирные жители не получали продовольствия и медикаментов, однако "голубые каски" были вынуждены соблюдать "букву" приказа. Иногда несколько сот солдат ООН бессильно наблюдали за тем, как группа бандитов тормозила первую машину гуманитарного конвоя и приказывала водителям остановиться. Известен случай, когда конвой простоял на дороге шесть дней, до тех пор, пока бандиты не сочли свою задачу выполненной и не убрались восвояси. 
  
Этот принцип был частично пересмотрен лишь после окончания Холодной войны - Совет Безопасности в некоторых случаях выдавал более "жесткие" мандаты. Эти мандаты позволяют миротворцам и, по сути, даже требуют от них "использовать все необходимые средства" для защиты гражданского населения, предотвращения насильственных действий в отношении сотрудников и персонала ООН и удержания вооруженных элементов от невыполнения мирных соглашений. Ныне такие мандаты используют миссии ООН в Конго, Либерии, Бурунди, Гаити и Кот д'Ивуаре (Берег Слоновой Кости). 
  
Окончание противостояния США и СССР привело к расцвету миротворческой деятельности ООН. Почти три четверти всех миротворческих операций ООН были развернуты после 1991 года. Для примера: если в 1991 году миротворцы ООН участвовали в проведении 8-ми операций, то в 1994 году их число выросло до 18-ти. Проблемы также изменились: изначально миротворческие силы задумывались для того, чтобы разделять и принуждать к миру регулярные армии враждующих государств. Однако последнее десятилетие 20-го века и первое десятилетие 21-го продемонстрировали, что большинство вооруженных конфликтов происходят не между отдельными государствами, а между государствами и негосударственными структурами, либо внутри самих государств. По степени накала и числу жертв подобные вооруженные конфликты не уступают, а иногда и превосходят "традиционные" войны. Эти конфликты останавливать намного сложнее, чем межгосударственные. В итоге, Совет Безопасности стал учреждать более крупные и сложные миссии ООН по поддержанию мира, зачастую предназначенные для оказания помощи в выполнении всеобъемлющих мирных соглашений между участниками внутригосударственных конфликтов. 
  
Опубликовано относительно немного исследований, авторы которых пытаются оценить эффективность действий миротворческих сил. Так, исследование Контрольной Палаты США\Government Accountability Office показало, что миротворческие операции, которые проводит ООН, обходятся в меньшую сумму, чем аналогичные операции, проводимые Соединенными Штатами. Соответствующие действия ООН на Гаити обошлись в $484 млн. (оценивались расходы за первые 14 месяцев миссии). Если бы эту обязанность приняли на себя только США, то расходы превысили бы $887 млн. Палата подчеркивает, что главная причина этого заключается в различных подходах к оплате труда миротворцев. ООН выплачивает военным, полицейским и гражданским служащим фиксированную зарплату. 
  
Американские солдаты, полицейские и чиновники дополнительно к окладу получают многочисленные бонусы и премии. В результате, например, переброска американских полицейских обошлась бы в 8 раз дороже, чем полицейских ООН. Кроме того, подготовка, содержание и оснащение американских солдат обходится намного дороже - костяк вооруженных сил ООН составляют военные из государств "Третьего мира": их меньше учат, снабжают более дешевым оружием и хуже кормят. Также гражданские служащие США, действующие за рубежом, согласно закону, должны быть размещены в безопасных зданиях, что еще более увеличивает затраты на их содержание. К безопасности гражданских служащих ООН подобных жестких требований не предъявляется. 
  
Опубликованное в 2004 году исследование Оксфордского Университета\Oxford University показало, что операции ООН по поддержанию мира являются эффективными, в том числе, с точки зрения расходов, если сопоставить их стоимость с ущербом, наносимым конфликтами, и потерями человеческих жизней и экономическим ущербом. В качестве инвестиции, операции ООН по поддержанию мира - по сравнению с операциями, проводимыми специально создаваемыми для этого коалициями, отличаются тем преимуществом, что их финансирование осуществляется на основе глобального разделения финансовых, материальных расходов и расходов на персонал. 
  
Также выявлена зависимость между развертыванием миротворцев и уровнем военных потерь: чем шире масштабы операций по поддержанию мира, тем меньше потери, причем как в краткосрочном, так и в долгосрочном планах. Исследовательский центр RAND проанализировал восемь завершенных операций ООН по поддержанию мира и сделал вывод, что две трети этих операций были "успешными". В исследовании также указывается, что операции ООН по поддержанию мира являются весьма эффективным инструментом направления постконфликтных обществ в сторону достижения прочного мира и самой эффективной формой международного вмешательства из всех ныне известных. Альтернативы привлечению ООН в этой области являются либо намного более дорогостоящими, либо существенно менее эффективными. 
  
Дэвид Соренсон\David Sorenson, автор книги "Политика Миротворчества После Холодной Войны"\The Politics of Peacekeeping in the Post-Cold War Era, указывает, что успех или неуспех той или иной миротворческой операции зависел от многих факторов. К примеру, Сальвадору и Мозамбику миротворцы ООН помогли пройти через переходный период и установить мир. В то же время Совет Безопасности продолжал направлять миротворцев в зоны конфликтов, например в Сомали, хотя там еще не действовал режим прекращения огня, а все враждующие стороны не согласились принять миротворцев. Некоторые мандаты ООН, порученные миротворцам, оказалось просто невозможно выполнить - для этого не хватало людей и ресурсов. Многие неудачи были вызваны нежеланием отдельных государств идти на риск, предоставляя своих солдат для проведения потенциально опасных операций. 
  
Ричард Гован\Richard Gowan, автор исследования с показательным названием "Миротворчество в Кризисе - 2006-2008"\The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08, считает, что проблема заключается в том, что во-первых, во многих случаях отсутствуют внятные стратегии по умиротворению разрушенных войнами обществ и в, во-вторых, в постановке нереалистичных задач. Гован считает, что миротворцы должны решать мелкие проблемы, а не пытаться совершить невозможное - создать демократическое, мирное и процветающее государство за короткий период времени. 
  
Анджей Ситковски\Andrzej Sitkowski, автор книги "Миротворчество ООН: Миф и Реальность"\United Nations Peacekeeping: Myth and Reality, который долгое время проработал в соответствующих структурах Организации Объединенных Наций и знает ситуацию изнутри, считает, что в своей нынешней форме этот институт крайне неэффективен. Ситковски иллюстрирует это следующим образом: "Не стоит ожидать хорошей работы от пожарных, которые могут начать тушить охваченный огнем дом лишь после того, как получат разрешение от городского совета, и могут применять воду лишь для того, чтобы бороться с языками пламени, лижущими их ботинки". 

 
Washington ProFile

Современное миротворчество. Коллекция фактов

В истории человечества было много случаев, когда войны  удавалось остановить или предотвратить  с помощью вмешательства третьей  силы. Специализированные войска, выполняющие  миротворческие функции, появились  после окончания Второй Мировой войны. Ныне большинство миротворцев мира действуют под эгидой ООН, хотя аналогичные силы используют и некоторые другие международные структуры. 

Рамеш Тхакур\Ramesh Thakur, автор книги "ООН, Мир и Безопасность"\The United Nations, Peace and Security подчеркивает, что в мире сформировалась новая идеология. Если ранее мир поддерживался с помощью баланса сил и механизмов коллективной безопасности, то после окончания Холодной войны отдельные государства и международные структуры все чаще декларировали свое намерение защищать страдающее население и останавливать войны, иногда с помощью военной силы. Именно этим Тхакур объясняет современный расцвет миротворчества. 
  
В мае 2007 года силы ООН проводили 15 миротворческих операций, в которых были задействованы более 100 тыс. человек. Из них 310 были американцами. Бюджет миротворческих операций ООН на 2007 год составил $5.5 млрд., из них США предоставили $1 млрд. 

По данным исследовательского Центра Международного Сотрудничества\Center for International Cooperation (действует в составе Университета Нью-Йорка\New York University), в 2007 году "голубые каски" ООН оставались костяком международных миротворческих сил - на их долю приходилось чуть менее половины (48%) солдат и офицеров, размещенных в мире для выполнения подобных задач (83 тыс. по состоянию на 31 октября 2007 года). Также значительное число миротворцев было предоставлено НАТО (58 тыс. или 38%) - большей частью эти солдаты служат в Афганистане. В 2007 году свои миротворческие контингенты также были у СНГ, Африканского Союза, ОБСЕ, Европейского Союза, Экономического Cообщества Западноафриканских Государств и пр.  
  
Большинство миротворцев носили военную форму США - их насчитывалось более 17 тыс. человек. Подобные операции также выполняли около 9 тыс. солдат Пакистана, по 8.8 тыс. военнослужащих Бангладеш и Италии, около 7 тыс. британских военнослужащих и пр. Россия предоставила около 2.5 тыс. миротворцев, заняв 15-е место по размерам своего миротворческого контингента.  
  
Сарджо Ба\Sarjoh Bah и Брюс Джонс\Bruce Jones, авторы исследования "Миротворческие Партнерства"\Peace Operations Partnerships. Lessons and Issues from Coordination to Hybrid Arrangements, отмечают, что в последние годы были созданы различные формы партнерства между миротворцами. Их свели в три основные группы.  

В первую попали "сменяющиеся операции", в рамках которых одни миротворцы заменяют других. Так, сперва в Восточном Тиморе высадились международные силы, костяк которых составляли австралийские войска, которых впоследствии сменили "голубые каски" ООН. В Либерии сперва поддерживали порядок войска Экономического Cообщества Западноафриканских Государств, которых заменили войска ООН. На Балканы миротворцев последовательно поставляли НАТО, ООН и европейский Союз.  
  
Вторая группа объединяет "параллельные операции" - различные структуры одновременно действуют на одной и той же территории, причем их действия не управляются из единого центра. Подобная схема была применена в Грузии (миротворцы ООН соседствуют с миротворцами СНГ), Кот д'Ивуаре (ООН и Франция), Конго (Европейский Союз и ООН), в Косово (ООН и НАТО) и Афганистане (НАТО, ООН и США).  
  
В третью группу занесены "интегрированные операции", которые производятся наиболее редко. В этом случае различные миротворцы получают единое руководство. Попытки провести подобную операцию предпринимались в Косово (ООН - Европейский Союз - Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе - Организация ООН по Делам Беженцев), Гаити (ООН и Организация Американских Государств\Organization of American States) и, в последнее время, в Дарфуре (Судан), где пытались наладить взаимодействие миротворцы ООН и Африканского Союза.