Анализ практики антимонопольного регулирования в России

Таким образом, существование монополистических объединений оказывает благотворное влияние на развитие экономики. В то же время монополии имеют возможность:

1. увеличивать свои прибыли за счет повышения цен без снижения издержек производства;
2. "эксплуатировать потребителей", завышая цены против их равновесного уровня;
3. ослаблять или даже устранять конкуренцию вместе с ее благотворным влиянием на эффективность производства, качество продукции, уровень издержек производства.

Как писал известный экономист, лауреат Нобелевской премии Ф. Хайек, "плоха не монополия сама по себе, а устранение или предотвращение конкуренции". 
Совершенная конкуренция предполагает наиболее эффективное использование ресурсов общества, минимизацию общественных затрат на производство продукции. Рынок несовершенной конкуренции обеспечивает менее эффективное использование ресурсов, в связи с чем общество несет определенные потери. 
Потери от несовершенной конкуренции можно проиллюстрировать графически (рис. 1.1.).

 

Рис. 1.2.1. Последствия монополизации рынка

 

Кривая предложения отражает динамику издержек производства.

В условиях несовершенной конкуренции потребитель теряет часть своего потребительского эффекта (РеЕМРт) - он вынужден покупать меньше (Qm) и по более высокой цене (Рт). Часть утерянного излишка потребителя присваивает монополия (РеЬМРт), другая же часть потребительского эффекта (МЬЕ) просто теряется (он не достается никому) и представляет собой чистый убыток общества. 
Чистый убыток общества в результате монополизации рынка - это потери потребителя в результате сокращения объема производства ниже равновесного.               Поскольку деятельность монополий носит антиобщественный характер, то защита свободной конкуренции и ограничение деятельности монополий является одной из важнейших функций государства.

 

Содержание , цели и методы антимонопольного регулирования

 

Функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются:

• надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства об иностранных инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства в сфере государственных закупок заказа;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
• осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных требований, установленных Федеральным законом "О государственном регулировании торговой деятельности в Российской Федерации" №381-ФЗ от 28 декабря 2009 года.

Деятельность Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон "О правительстве" и Указ Президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Для определения конкретного круга полномочий ФАС России Правительством принято Постановление "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" и Положение о ФАС России.

В пределах своей компетенции, ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты.

Методы антимонопольного регулирования, используемые в различных странах, весьма дифференцированы. Применяются они с учетом национальных особенностей и во взаимосвязи с задачами повышения эффективности экономики. Применение регулирующих антимонопольных положений характеризуется избирательностью. Это выражается в том, что антимонопольные усилия концентрируются на определенном числе приоритетных направлений. 
 
Антимонопольное регулирование экономики проводится: 
 
           1) Экономическими (нормативно-ориентирующими и корректирующими) методами. Характерным признаком данной совокупности методов является то, что посредством их государство воздействует в целом на систему рыночного хозяйствования и его институты. Это регулирование макроуровневого порядка, основанного на использовании экономических рычагов, сознательно применяемых государством для формирования конкурентной среды. Экономические методы могут быть прямыми и косвенными. Прямыми методами претворяется в жизнь воздействие государства непосредственно на объект антимонопольного регулирования. Эти методы носят регулирующий характер. В условиях перехода к рынку, когда еще не создан целостный рыночный механизм и не сложилась инфраструктура, использование прямых экономических методов есть обоснованная необходимость. Они реализуются в форме государственного воздействия на процессы формирования конкурентной среды и контроля над ее состоянием. При этом особое внимание уделяется методам, позволяющим снизить барьеры входа на рынок для новых субъектов. Косвенные методы основаны на поддержке экономических процессов, которые опосредствованно воздействуют на объект антимонопольного регулирования, но также могут способствовать развитию конкуренции и ограничению монополизации рынков. Они ориентированы на стимулирующие регуляторы: налоговые, кредитные, бюджетные, использование валютного курса, таможенные тарифы и другие, а также на смещение приоритетов при проведении структурной перестройки, промышленной политики и иных составляющих экономической политики. Системное применение экономических методов происходит в форме программирования. В рамках антимонопольной деятельности программный метод используется для перспективного (априорного) антимонопольного регулирования на основе программ демонополизации экономики и развития конкуренции. 
 
           2) Административными методами. С помощью них государство осуществляет регулирующее воздействие на состояние конкурентной среды конкретного рынка. Применение этих методов происходит в форме контроля над соблюдением антимонопольного законодательства. К ним относятся: 
 
* пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции или иных действий, ограничивающих конкуренцию; 
 
* согласие на сделки, которые могут привести к рыночной концентрации; 
 
* согласование актов органов исполнительной власти; 
 
* наложение взысканий. 
 
В условиях переходной экономики априорно используют экономические методы регулирования. При этом антимонопольное регулирование осуществляется на основе демократически выработанных программ, соединяющих в единую систему прямые и косвенные экономические методы. 
 
Методы антимонопольного воздействия реализуются определенным набором мер, с помощью которых достигаются цели регулирования. Каждый из методов антимонопольного регулирования имеет свою спецификацию доступных мер и механизмов их воздействия на конкурентную среду, а также некоторый порядок их применения: по отдельности или в комплексе, опережая формирование конкурентной среды или следуя за ним. Также практика регулирования постоянно обогащается новыми мерами, которые способствуют преодолению или ослаблению самых розничных проявлений монопольных явлений. 
 
Меры антимонопольного регулирования формируются исходя из того, что точкой их приложения будет один из трех элементов конкурентной среды: структура рынка, поведение субъектов рынка или механизм функционирования рынка (рис. 1.3.1)

Рисунок 1.3.1

Меры антимонопольного регулирования

 

 

 

 

 

1. Анализ практики антимонопольного регулирования в России
1. Становление системы антимонопольного регулирования в экономике России

 

То, в какой мере государству удаётся обеспечить соблюдение установленных правил, определяет процесс становления конкурентных отношений и качественные характеристики конкуренции на товарных и финансовых рынках. Антимонопольное законодательство действует на всей территории России для большей части рынков товаров и услуг и имеет структуру, показанную на рис. 2.1.\

 

Рис. 2.1. Структура антимонопольного законодательства Российской Федерации по состоянию на 1 января 2005 г.

История антимонопольного регулирования началась 22 марта 1991 г., после принятия Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (рис. 2.2).

Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подвергались все его статьи.

 

 

Рис. 2.2. Основные положения Закона «О конкуренции…»

 

Принятие Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон «О конкуренции…».

В редакциях 1995 и 2002 гг. изменения и дополнения коснулись практически всех статей Закона. Определённым изменениям подверглась терминология, относящаяся к пресечению недобросовестной конкуренции в сфере эксплуатации интеллектуальной собственности. Для предупреждения монопольных (олигопольных) слияний и объединений устанавливается предварительный контроль за созданием, ликвидацией, слиянием и другими видами преобразований коммерческих организаций в целях ограничения рыночной концентрации путём выборочного запрета некоторых видов «крупных» слияний или подобных им договоров, заключаемых хозяйствующими субъектами (ХС).

Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, является ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определённого товара долю более 35% (далее – Реестр).

Целевое назначение Реестра – подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для антимонопольного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.

По мере либерализации внешней торговли при разработке Реестра потребовалась совершенно новая парадигма его формирования: из инструмента, предназначенного для выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования, он превратился в перечень крупных ХС, имеющих значительную долю рынка.

Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997 г. количество включённых в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и их снижение. По состоянию на 1 января 2005 г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и около 300 – в федеральный раздел.

В настоящее время (2005) осуществляется разработка принципиально нового закона о защите конкуренции, так как многие положения действующего вошли в явное противоречие с экономическими и правовыми реалиями современной России.

Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе экономики Российской Федерации, законопроект «О защите конкуренции» предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по её защите, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.

Законопроект предусматривает изменение подхода к ключевым понятиям конкурентного законодательства. Уточняются понятия товара, товарного рынка, группы лиц, критерии отнесения хозяйствующих субъектов к определённой группе. Определяются понятия координации деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом, наносящей ущерб конкуренции, а также понятие согласованных действий.

Одной из существенных особенностей законопроекта является введение чётких и ясных критериев, на основании которых соглашения и согласованные действия, хотя и приводящие к ограничению конкуренции, но имеющие безусловный общий положительный эффект и  не приводящие к недопущению и устранению конкуренции, могут быть признаны антимонопольным органом допустимыми.

Избирательное предоставление органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции. Законопроект вводит принципиально новый подход к контролю за распределением таких льгот и преимуществ.

Серьёзной проблемой остаётся эффективность государственного контроля за экономической концентрацией на товарных и финансовых рынках. В качестве критериев такого контроля законопроект вводит новые пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов – участников сделки, подлежащей контролю. Для повышения действенности антимонопольного контроля в законопроекте конкретизированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определённую законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участвующих в сделках офшорных компаниях.

Новый закон «О защите конкуренции» разрабатывается в связи с совершенствованием законодательства о конкуренции, в том числе путём создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, закрепления в законодательстве комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на введение своей деятельности в условиях справедливой конкуренции.

Важное место в антимонопольной практике занимает контроль за деятельностью субъектов естественных монополий. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» распространялся только на деятельность субъектов естественных монополий, регулируемых федеральным законодательством. Круг естественных монополий составляли исключительно отдельные базовые сферы инфраструктурных отраслей.