Бюджетный дефицит: сущность, причины, методы управления

Как видно, во всех случаях, кроме Республики Татарстан, регионы заявили стремление снизить в 2014 году уровень дефицита бюджета по сравнению с итогом 2013 года. Однако в 2015 или 2016 годах 4 региона из восьми обещают превысить «базовый» для данного исследования уровень.

Даже на этом фоне выделяются Республика Татарстан и Сахалинская область (см. выше), которые и вовсе закладывают кратный рост дефицита регионального бюджета в 2014-2016 годах. Также необходимо отметить, что Татарстан и Сахалинская область –единственные субъекты РФ в числе 20 лидеров по абсолютному уровню дефицита, которые решились заявить на 2016 год более чем двукратный рост показателя в сравнении с 2013 годом. Относительно возрастающего от года к году дефицита уместно отметить, что такие планы региональных властей могут стать причиной осложнений отношений с федеральным центром в будущем. Так, по ожиданиям министра финансов Антона Силуанова в 2014 году дефицит бюджетов регионов РФ в 2014 году может26 снизиться до 210-220 млрд. руб. Министр объяснил прогноз снижением темпов роста фонда оплаты труда с 12% с лишним в 2013 году до 5-7% в последующем27 (одно из ключевых расходных обязательств регионов).

В этом контексте включение в «Таблицу 5» Иркутской, Кемеровской областей и Республики Коми, с одной стороны, выглядит несколько преждевременно. С другой стороны, учитывая сложившуюся практику наращивания тем или иным образом расходных статей уже по ходу исполнения бюджета возможное отсутствие стратегии борьбы с ростом бюджетных издержек может привести к «разбуханию» пока умеренных показателей перечисленных регионов.

Смешанная динамика.

Оставшиеся регионы «двадцатки» демонстрируют разнонаправленную прогнозную динамику дефицита своих бюджетов в 2014-2016 годах:

Как видно, визуально линия тренда дефицита в каждом случае могла бы быть представлена в пирамидальном виде – прямом или «опрокинутом». Во всех случаях речь идет либо о незначительных колебаниях между 2015 и 2016 годами, либо вовсе о планомерном снижении после роста в 2015 году.

ВЫВОДЫ

Как следует из проведенного исследования, субъекты РФ в контексте «майских указов» Президента В.Путина остаются одним из наиболее сложных объектов для бюджетного планирования «снизу» и соответствующего контроля «сверху». Возможности планирования ограничены дотационностью

подавляющего большинства бюджетов, имеющей давнюю историю (до степени смешения с психологией регионального управления). Возможности для контроля «сверху» или, тем более, «сбоку» (со стороны институтов гражданского общества) осложнены отсутствием или значительным запаздыванием необходимых статистических данных, а подчас – и первичных документов, требуемых для их сбора.

В разрезе регионов проблема анализа и управления дефицитом связана с хорошо известным феноменом неоднородного социально- экономического положения регионов и их возможностей – как в кремлевских коридорах, так и на долговых рынках. В то же время, как было показано, лишь порядка 20 регионов, а также Москва могут критически влиять собственными результатами на общий уровень дефицита, в то время как конкретный вклад остальных участников минимален. Именно поэтому настоящий доклад не преследует целью рейтингование регионов или любую другую сравнительную оценку их эффективности.

В то же время обращает на себя внимание отсутствие единой идеологии в вопросах планирования регионального дефицита на местах. В рассмотренных случаях были обнаружены диаметрально противоположные стратегии, подчас трудно объяснимые только лишь экономической конъюнктурой или возросшими социальными обязательствами. В частности, можно привести примеры российских нефтяных регионов - Республики Татарстан и Ханты-Мансийского автономного округа – а также Сахалинской и Мурманской областей. На фоне поиска моделей оптимизации государственных расходов практика бесконтрольного наращивания дефицита (учитывая вес рассмотренных субъектов в его общем объеме) может нивелировать эффективные усилия руководств десятка других регионов и, как следствие, потребовать вмешательства федерального центра. Превращение же недавних регионов с профицитом бюджета в регионы- должники, как это произошло в случае с ХМАО (причем регион попал в группу лидеров по объему абсолютного дефицита), и вовсе противоречит наиболее оптимистическому сценарию регионального развития. А именно речь идет о том, что отдельные регионы, ранее исполняющие роль «локомотивов» российской экономики, оказываются неспособными сохранить статус-кво, причем по причинам, которые сложно объяснить лишь «майскими указами» Президента В.Путина.

Глава 3. Возможные пути решения проблемы управления бюджетного дефицита РФ в рамках использования зарубежного опыта.

 Бюджетная политика в период радикальных реформ в России являлась составным элементом политики финансовой стабилизации. Поэтому ее главной, отличительной чертой все эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования.

 Наличие значительного бюджетного дефицита автоматически диктует выбор в качестве важной стратегической цели бюджетной политики сокращение дефицита, а затем, возможно, его ликвидацию. Вопрос заключается в выборе верных инструментов достижения этой цели. Идеология, которую исповедует Правительство, предельно проста: необходимо любой ценой "арифметически" привести в соответствие доходы и расходы бюджета, а оставшийся "разрыв" профинансировать за счет внешних и внутренних займов. Соответственно, стержневой идеей правительственной программы сокращения бюджетного дефицита является стремление обеспечить увеличение доходов и сокращение расходов бюджета.

 Однако бюджетный дефицит в российской экономике связан с глубоким структурным, институциональным кризисом и продолжающимся промышленным спадом. Поэтому решить проблему бюджетного дефицита только лишь за счет увеличения налогового бремени и сокращения объемов бюджетного финансирования нельзя. Бюджетные доходы и расходы не являются независимыми величинами: сокращение расходов неминуемо ведет к сокращению налоговой базы и уменьшению доходов будущих периодов. Поэтому реальное, долгосрочное, устойчивое оздоровление государственных финансов неразрывно связано с оздоровлением российской экономики в целом.

 Бюджет должен быть реальным – это первое условие нормального функционирования российской экономики. У истоков бюджетных неплатежей лежит нереалистичное бюджетное планирование, т.е. завышенная оценка возможного уровня реального ВВП и, соответственно, доходов бюджета. Мнимые (записанные в проекте бюджета) доходы распределяются по статьям расходов. На практике это приводит к необходимости секвестировать (урезать) расходы по ходу выполнения бюджета, а значит, к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитетов государственных институтов. Возможность одним дать деньги, а другим отказать по причине их отсутствия (хотя они и расписаны в бюджете именно для данной цели) служит питательной средой для коррупции.

 Раньше завышенную оценку бюджетных доходов при разработке и утверждении госбюджета можно было считать технической ошибкой прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП. Но она быстро стала вполне осознанной, регулярной практикой парламента, не желающего брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов. Наряду с фиктивным завышением будущих доходов бюджету навязываются дополнительные расходы. Госдума принимает законы о повышении пенсий или минимальной оплаты труда, не обеспеченные реальными возможностями, обычно вне бюджета и после его утверждения.

 Чтобы бюджетные расходы на социальные цели были эффективными, они должны быть адресными. Пока же бесплатными и субсидируемыми услугами государства в области здравоохранения, образования, коммунального хозяйства пользуются не только лица, действительно нуждающиеся в государственной поддержке, но и достаточно обеспеченные, способные сами финансировать такие расходы. Здесь есть серьезный резерв сокращения расходов бюджета, однако важно не перегнуть палку.

 Попытки ликвидировать задолженность по зарплате в 1997-1998 гг. наглядно показали, что предназначенные для этого средства нередко до места назначения не доходили, работники зарплату не получали, но губернаторы рапортовали об успехах, и никто не нес за это ответственность. Нецелевое использование бюджетных средств стало массовым явлением.

 Должного контроля за тем, как правительство, областные или муниципальные власти расходуют бюджетные деньги, нет во многом потому, что порядок такого контроля не определен Конституцией. Правда, Счетная палата проверяет исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих госбюджет. Но этого не достаточно.

 Парламент имеет право заслушать отчет правительства об исполнении бюджета и не утвердить его, если было нарушение. Но только Президент РФ может отстранить от должности конкретного чиновника, виновного в нарушении закона ''О федеральном бюджете''. Неоднократно высказывались предложения, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона ''О бюджете'' (направил деньги не туда, куда должен был направить по закону, - отвечай по всей строгости Административного и Уголовного кодексов).

 Опыт развитых стран подсказывает, что необходимо весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование сделать прозрачным и подконтрольным общественности. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. Необходимо помнить, что нецелевое использование средств также ведет к увеличению бюджетного дефицита, поэтому расходы прежде всего должны быть адресными. Следовательно необходимо разворачивать бюджетную классификацию.

 Государство должно иметь мощную, налоговую и бюджетную законодательную базу, защищающую национального производителя. Проведение в жизнь политики защиты мелкого и среднего производителя на внутреннем рынке и национального производителя от ретивых импортеров дает положительные результаты в виде увеличения доли отечественной продукции и соответственно налогооблагаемой прибыли (доходной части бюджета).

 Кроме того, нельзя не учитывать в качестве внутреннего государственного долга задолженность государства перед своими гражданами по выплате пенсий и заработной платы работников бюджетной сферы. Такие задолженности есть не что иное, как увеличение расходной части бюджета и естественно должны увеличивать реальный бюджетный дефицит.

 Правительство РФ, реализуя профицитную политику (прежде всего за счет ограничения государственных вложений в собственную экономику), конечная цель которой выплаты по государственному долгу, объективно обеспечивает российскими финансовыми ресурсами развитие не собственной экономики, а экономики стран-кредиторов. Такая политика управления бюджетным дефицитом ведет к дальнейшему разбалансированию не только бюджетной системы, но и всех государственных финансов в целом.

 Основной стратегической задачей бюджетной политики России должно быть не сокращение внутренних бюджетных расходов, что предусматривается долгосрочной правительственной политикой, а их наращивание до параметров, соответствующих потребностям современной высокотехнологичной рыночной экономики и высокому уровню социальных расходов, достигнутому развитыми странами.

 Я полагаю, что целевым критерием бюджетной политики должен стать рост объемов производства. Основа этого роста - структурные изменения в пропорциях накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, а не просто финансовая стабилизация в отрыве от процессов, происходящих в реальном секторе. Это означает, что финансовая политика государства должна быть подчинена увеличению совокупного общественного спроса, защите позиций России на внутреннем и мировом рынках, формированию единой системы управления государственным долгом. В области проведения бюджетной политики необходимо достижение долгосрочного равновесия между обязательствами властей в социально-экономической сфере и возможностями их обеспечения за счет текущей и будущей мобилизации финансовых ресурсов общества. Именно решение этой задачи должно стать основой базовых параметров федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

 Начиная с 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. Правительство считает, что лучшей экономической оценкой данной политики является определенная финансовая стабилизация в России. Однако стабилизация, что ни для кого не секрет, достигнута в основном за счет благоприятной, но весьма неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры. Ситуация, сложившаяся после 11 сентября 2001 г., это наглядно проиллюстрировала: цены на нефть упали, и стал неустойчивым не только мировой рынок, но и источники наших бюджетных поступлений. Налицо подтверждение того, что лишь одним балансированием федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране. Финансы как особая форма распределительных отношений охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, создавая тем самым реальные возможности для осуществления все нового и нового воспроизводственного цикла. Поэтому в условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Таким образом, не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя отождествлять лишь с балансированием федерального бюджета, достигаемым с помощью профицитной политики. Стратегическую задачу обеспечения эффективного использования производственного потенциала Россия может решить лишь при переориентации традиционного движения финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства конечной продукции и высоких технологий. Как бы ни был велик инвестиционный потенциал частного сектора, сам по себе он никогда не сможет решить эту задачу, поскольку она всегда будет находиться за рамками его прямых интересов.