Дефицит федерального бюджета, источники финансирования дефицита федерального бюджета, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния

Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (далее – внутренние источники) за 2011 – 2014 годы показывает, что в структуре указанных источников основную долю занимают  государственные ценные бумаги (положительное сальдо), иные источники (положительное сальдо), изменение остатков средств на счетах по учету средств Резервного фонда и ФНБ (отрицательная величина).

Анализ приведенных  данных показывает, что источники финансирования дефицита федерального бюджета наиболее полно отражаются только в расчетах  по статьям классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (далее – расчет источников), содержащихся в материалах к законопроекту.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета, утверждаемые приложениями 40 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год» и 41 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета на плановый период 2013 и 2014 годов» к законопроекту, представляют собой сальдированную разницу между привлечением средств и погашением соответствующих долговых обязательств, изменением остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, а также сальдированный показатель по иным источникам.

Часть объемов бюджетных ассигнований, предназначенных на осуществление выплат из федерального бюджета, утверждается статьями законопроекта, другая часть может быть определена расчетным путем.

В законопроекте  не отражаются объемы привлечений средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, объемы возврата бюджетных кредитов, предоставленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, и бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов, прочих бюджетных кредитов.

По мнению Счетной палаты, целесообразно внести  изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие отражение в текстовых статьях федерального закона о федеральном бюджете операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и объемов привлечения (поступления) средств в федеральный бюджет, погашения (выплат) из федерального бюджета, увеличения (уменьшения) остатков средств федерального бюджета.

10.2.2. В соответствии с расчетом внутренних источников привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерацию, предусматривается в 2012 – 2014 годах в объемах 1 809,3 млрд. рублей, 1 802,7 млрд. рублей и 1 880,9 млрд. рублей соответственно.

В соответствии с приложениями 40 и 41 к законопроекту, проектами программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 32 и 33 к законопроекту) утверждается разница между   средствами, поступившими от размещения указанных бумаг, и средствами, направленными на их погашение, в объемах 1 208,8 млрд. рублей, 1 186,1 млрд. рублей и 1 093,5 млрд. рублей соответственно.

В соответствии со  статьей 110 Бюджетного кодекса Российской Федерации  программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Вместе с тем  указанная программа  не содержит ни суммы заимствования, ни срока погашения, как  это предусмотрено  для программы государственных внешних заимствований Российской Федерации статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации.   По мнению Счетной палаты, целесообразно  в Бюджетном кодексе Российской Федерации установить требования к   содержанию программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации,  аналогичные требованиям к программе государственных внешних заимствований Российской Федерации.

В 2012 – 2014 годах планируемая доходность по краткосрочным  инструментам составит до  4,5 – 5,5 %,  по среднесрочным - до  6 – 7,5 %,  по долгосрочным  - 7,5 - 8,5 %.

Значительная часть заимствований будет использована на рефинансирование увеличивающегося долга по государственным ценным бумагам. В соответствии с пунктом 5 статьи 20 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение основного долга по государственным ценным бумагам   предусмотрены в 2012 году  в сумме 600,4 млрд. рублей (33,2 %  занимаемых средств), в 2013 году - 616,6 млрд. рублей (34,2 %), в 2014 году - 787,4 млрд. рублей (41,9 %).

Необходимо отметить, что возможность  разместить на рынке значительные объемы государственных ценных бумаг, запланированные на 2012 – 2014 годы, во многом будет зависеть от успешного решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 – 2014 годы предусматривается в том числе совершенствование инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг, расширение инвесторской базы. Для этого планируется упрощение доступа иностранных участников к рынку ОФЗ, объединение торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже.

Вместе с тем привлекательность  ОФЗ для российских инвесторов не является устойчивой. За три последних года средняя доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53 % при отклонении  от стандартного показателя 1,37 %,  10-летних казначейских облигаций США – 3,23 %, отклонение – 0,4 %. Высокая волатильность на внутреннем долговом рынке негативно влияет на инвестиционную привлекательность рынка ОФЗ. По сравнению с рынком корпоративных  ценных бумаг объем вторичного рынка и ликвидность ОФЗ малы, среднедневной оборот вторичных торгов по корпоративным бумагам составляет 24,7 млрд. рублей, ОФЗ – 13,1 млрд. рублей.

По официальной информации Минфина России, на 24 августа 2011 года коэффициент активности (отношение объема спроса по номиналу на ОФЗ к  объему эмиссии ОФЗ) на 16  (41 %) из 39 проведенных аукционов по размещению государственных ценных бумаг в январе – августе 2011 года составлял ниже 1, на 10 аукционах (26 %) коэффициент активности был ниже или равен 0,5.

Фактически в 2009 году  было привлечено 515,9 млрд. рублей, или  80,3 % запланированного объема, в 2010 году - 857,2 млрд. рублей, или  79 %, по состоянию на 1 сентября 2011 года  - 1 001,2 млрд. рублей (58,6 %). По оценке Правительства Российской Федерации, привлечение в 2011 году составит 1 485,7 млрд. рублей, или 87 % планируемого объема.

Таким образом, существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения  на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

10.2.3. В расчетах внутренних источников в 2012 – 2014 годах предусматривается значительное увеличение поступлений средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. В 2012 году  указанные поступления предусматриваются в сумме  300,0 млрд. рублей, в 2013 году - 380,0 млрд. рублей,  в 2014 году – 475,0 млрд. рублей. В расчетах к Федеральному закону от  13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ  планировались поступления в сумме 298,0 млрд. рублей, по оценке исполнения федерального бюджета за 2011 год, ожидается 174,3 млрд. рублей. 

Необходимо  отметить, что фактическое исполнение прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества  на 2008 год составило 55 %, на 2009 год – 16 %. В 2010 году  объем поступлений составил  14,9 млрд. рублей. По состоянию на 1 сентября 2011 года привлечено 115,1 млрд. рублей, или 38,6 % утвержденного годового объема, причем поступления указанных средств были в основном обеспечены за счет поступлений от продажи 10 % акций ОАО «Банк ВТБ» на сумму 95,7 млрд. рублей.

В соответствии  с Федеральным  законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что   указанный прогнозный план утверждается Правительством Российской Федерации на срок от одного до трех лет.

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества  на 2012 - 2014 годы распоряжением Правительства Российской Федерации не утвержден.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 2102-р утвержден Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества  на 2011 –  2013 годы (далее -  прогнозный план приватизации на 2011 – 2013 годы).

Необходимо отметить, что указанный прогнозный план  приватизации на 2011 – 2013 годы утвержден после  третьего чтения проекта федерального бюджета на 2011 – 2013 годы в Государственной Думе (24 ноября 2010 г.).

По мнению Счетной  палаты, в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно  предусмотреть положение о внесении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества   в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

В соответствии с указанным прогнозным планом приватизации на 2011 – 2013 годы предусматривается, что поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, ожидаются в 2012 и 2013 годах  в размере 5 млрд. рублей ежегодно. Прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия Правительством Российской Федерации отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011 - 2013 годах могут составить с учетом рыночной конъюнктуры около 1 трлн. рублей. Решение о приватизации пакетов акций крупнейших компаний будет приниматься на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке к законопроекту в 2012 – 2014 годах предполагается осуществить отчуждение из федеральной собственности акций крупнейших акционерных обществ, в том числе ОАО «Банк ВТБ», ОАО «НК Роснефть», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Транснефть», ОАО «Роснано», ОАО «РЖД», ОАО «ФСК ЕС», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «АК АЛРОСА».

С учетом нестабильности на финансовых рынках существуют риски недополучения в предусматриваемых объемах средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, в 2012 – 2014 годах.

10.2.4. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 20 законопроекта объемы поступлений  от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней предусматриваются в 2012 году в сумме 11,43 млрд. рублей, в 2013 году - 10,97 млрд. рублей, в 2014 году – 11,95 млрд. рублей, выплаты на приобретение драгоценных металлов и драгоценных камней  предусмотрены в 2012 году  в сумме 9,95 млрд. рублей,    в 2013 – 2014 годах - по 9,45, млрд. рублей ежегодно.

Планируемые поступления от реализации ценностей Госфонда России в 2012 – 2014  годах значительно  ниже фактического уровня 2010 года (26,1 млрд. рублей). За восемь месяцев 2011 года  указанные поступления составили 3,3 млрд. рублей, или 0,3 % запланированного объема.

10.2.5.  В соответствии с пунктом 5 статьи 15 законопроекта,  программами государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период  2013 и 2014 годов (приложения 34 и 35 к законопроекту) объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям (в случае если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу), составят в 2012 году 104,0 млрд. рублей, в 2013 году – 63,0 млрд. рублей, в 2014 году - 230,7 млрд. рублей.

Объемы предоставления гарантий определены  проектами программ государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов  в объемах 589,5 млрд. рублей,  331,5 млрд. рублей,  218,3 млрд. рублей соответственно.

В 2010 году и за восемь месяцев 2011 года  исполнение государственных гарантий фактически не осуществлялось.

В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы определено, что возможен переход к резервированию средств в зависимости от уровня риска. В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012 -2014 годы данный  подход не получил развития, однако отмечено, что на стадии формирования бюджетных проектировок обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено.

В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012 -2014 годы предлагается предусматривать  в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год бюджетные ассигнования по фактически выданным гарантиям до 100 % возможного исполнения, по планируемым к предоставлению государственным гарантиям – в существенно меньшем объеме с последующим оперативным внесением изменений (в случае необходимости) в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100 % суммы возможного исполнения.

10.2.6. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 законопроекта объем средств на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в 2012 году предусмотрен в сумме 105,0 млрд. рублей, что меньше, чем в 2011 году, на 23,6 млрд. рублей, или на 18,3 %.

Необходимо отметить, что  статьей 13  законопроекта  определены объемы предоставления бюджетных кредитов только на 2012 год, объемы предоставления бюджетных кредитов приведены только в расчете внутренних источников и составят  в 2013  году 52,0 млрд. рублей, в 2014 году  -  20 млрд. рублей.