Динамика тарифной системы

На деле это не означает существенного содержательного  искажения с точки зрения исследования цен на ЖКУ в целом: эта ситуация лишь отражает высокий уровень развития рынков аренды и соответствующую  структуру расходов потребителей. В  то же время наличие заметных различий в весах требует более аккуратно  подходить к сопоставлению индексов цен на ЖКУ в целом и обращаться скорее к исследованию отдельных  услуг.

Среди особенностей динамики тарифов в предыдущем разделе  были выделены, во-первых, чрезвычайно  высокие темпы роста цен на ЖКУ, которые, впрочем, имеют тенденцию  к снижению. Наиболее очевидным объяснением  этому феномену является постепенный  переход российского сектора  ЖКХ к новым механизмам ценообразования  на рынке ЖКУ от модели регулирования  сектора, унаследованной от плановой экономики. Действительно, важными факторами  роста тарифов стали ликвидация перекрестного субсидирования, пересмотр  механизмов установления экономически обоснованных тарифов, прекращение  дотаций в сфере ЖКХ и иные подобные меры 2000-х гг.

 В пользу того, что  Россия ещё не перешла к  экономически обоснованным величинам  тарифов на ЖКУ свидетельствует,  во-первых, всё ещё низкий уровень  расходов на ЖКУ относительно  европейских стран в абсолютном  выражении. Во-вторых, косвенным  подтверждением может служить  существенно более высокий уровень  энергоёмкости экономики относительно  того же Евросоюза – в том  смысле, что в России ещё не  прижились современные модели  потребления коммунальных ресурсов.

С другой стороны, рассмотрение расходов на ЖКУ в относительном  выражении – относительно суммарных  расходов, – при котором оказывается, что Россия приближается к числу  европейских лидеров, свидетельствует, что естественный рыночный уровень  тарифов для страны уже достигнут  и, возможно, достигнут уже давно. Что же касается высокой энергоёмкости  и высокой ресурсоёмкости в целом, то отчасти это может быть связано  с климатическими особенностями, к  тому же применительно именно к домохозяйствам этот вопрос нуждается в более  тщательном рассмотрении.

Не менее важно отметить и высокую степень износа жилищно-коммунальной инфраструктуры, которая требует  значительных инвестиционных программ для реновации и модернизации, а существующие механизмы формирования тарифов позволяют за счёт оплаты ЖКУ финансировать соответствующие  программы

Применительно к услугам  газоснабжения, а также электро- и теплоснабжения было отмечено, что  на динамике их стоимости существенно  не отразились ценовые шоки на рынках энергоносителей в 2005-2006 гг. и в 2008-2009 гг. Несомненно, это связано с  внутренним регулированием цен на газ, при котором внутренние цены существенно  отличаются от мировых как по масштабам, так и по динамике. Вместе с тем  существующая политика по сближению  российских цен с мировыми в ближайшие  годы обусловливает устойчивый подъем стоимости газоснабжения, а равно  и электричества ввиду ключевой роли газа в российской электроэнергетике. Вследствие этого динамика цен на газо- и электроснабжение была лишена резких подъёмов и спадов, что имело  место в ряде европейских стран, хотя при этом цены довольно быстро увеличивались.

7. Динамика внутренних и экспортных цен на российский газ, 2003 = 100

ФСГС РФ, Bloomberg, МВФ

Парадоксально выглядит тот  факт, что значительно более высокие  темпы прироста реальных цен были зафиксированы для других ЖКУ: для  отопления, холодного и горячего водоснабжения и водоотведения, а также для содержания и ремонта  жилья.

Высокий рост тарифов на отопление и на горячее водоснабжение  отчасти может быть связан с ростом цен на энергоносители, но он слишком  существенно превышает показатели электро- и газоснабжения. Ещё большие  вопросы возникают в связи  с водоснабжением и водоотведением и особенно с содержанием и  ремонтом жилья. Выше уже отмечалось, что последняя услуга, как правило, дорожает существенно медленнее  других, но в случае России всё оказалось  иначе.

Подобная динамика заставляет искать другие источники роста тарифов  на указанные услуги, помимо внешних  шоков, общего инфляционного давления и роста цен на используемые ресурсы. Важным фактором в этой связи могут  оказаться институциональные параметры  регулирования тарифообразования.

Характеристики нормативного регулирования и его недостатки были подробно рассмотрены в разделе 1 данной работы. В первую очередь  в этой связи следует выделить отсутствие системы критериев включения  расходов в состав тарифов, в частности  для водоснабжения и водоотведения, и недостаточно точную методику установления нормативов потребления в тех  случаях, когда отсутствует индивидуальный учёт потребления. Данные недостатки регулирования  не дают возможности проводить эффективный  контроль над экономической обоснованностью  тарифов и создают возможности  для их произвольного  завышения  либо для нерационального использования  ЖКУ. В сфере содержания и ремонта  жилья важнейшей проблемой является отсутствие полноценного универсального механизма формирования соответствующих тарифных ставок со стороны самих собственников, которые порой занимают пассивную и безответственную позицию, хотя, в соответствии с нормами ЖК РФ, именно они обладают ключевыми правами при определении размеров оплаты.

 Выводы о возможных мерах  экономической политики, направленной  на корректировку сложившихся  тенденций в сфере ценообразования  на услуги ЖКХ

1. Методика расчета  тарифов

При использовании любых  методов регулирования тарифов (на один год, на долгосрочный период) должны быть разработаны и установлены  обязательные стандарты качества услуг, работ и базовые нормативы расходов ресурсов (основные фонды, трудозатраты, материальные затраты и т.п.), необходимые для обеспечения качественной поставки тепла, электрической энергии, воды, очистки стоков, утилизации (захоронения) ТБО. Только при установлении таких нормативов возможно разрабатывать техническое задание на разработку производственной программы организации коммунального комплекса, принимать и производить контроль за выполнением такой программы, а также быть уверенным в установлении экономически обоснованных тарифов (Тариф = Производственная программа/Объем реализации).

                 2. Регулирование нормативов потребления и их учета в расчетах за поставленные ресурсы и услуги

Разработать новые Правила  разработки и утверждения нормативов объемов потребляемых коммунальных ресурсов с учетом требований федерального закона №261-ФЗ об энергосбережении и  о повышении энергетической эффективности. Необходимо установление на федеральном  уровне четкой и обоснованной методологии  определения нормативов потребления  коммунального ресурса. Строгий  контроль за соблюдением формулы (тариф = производственный план/норматив потребления), исходя из которой тариф - величина обратно пропорциональная нормативу потребления, а, следовательно, при повышении норматива потребления в условиях утвержденной производственной программы тариф должен снижаться. 

При этом следует учитывать, что приоритетным в соответствии с действующим законодательством  в сфере энергосбережения является расчет потребителей за тепло, воду, электроэнергию, газ по приборам учета. Следовательно, при установлении порядка определения  нормативов потребления должна закладываться  мотивация граждан переходить на расчеты по приборам учета. Следовательно, должен быть справедливый механизм распределения  разницы между общим объемом  ресурса, потребленного домом, и  гражданами, имеющими или не имеющими ИПУ (вариант: распределять пропорционально  количеству квартир).

3. Регулирование  предельных индексов и предельных  уровней тарифов 

Необходимо четко определить полномочия органов власти в регулировании  цен (а не тарифов) на КУ: если исходить из действующих норм о том, что  эти цены рассчитываются исходя из тарифов на товары/услуги ОКК/РСО по формулам, указанным в Постановлении № 307, следует определить механизм приведения результата таких расчетов в соответствии с предельным индексом по каждому виду КУ, исключив в этой части полномочия региона (пример их реализации приведен в судебных решениях). Одновременно следует предусмотреть механизм компенсации УО/ОКК/РСО выпадающих доходов в связи со снижением оплаты за КУ на основе проведения аудита расходов ОКК/РСО и недопущения индексации заложенных в тарифах рисков неплатежей со стороны населения, а в последующем создания стимулов для снижения себестоимости поставок ресурсов и коммунальных услуг населению как за счет повышения степени их технологичности, так и посредство повышения надежности договорных отношений между всеми участниками отношений в сфере поставок коммунальныхъ ресурсов и услуг.

Вариант: исключить снижение цен на КУ до установленных предельных индексов, заменив его компенсацией в виде социальной помощи на оплату разницы в цене коммунальных услуг. Одновременно нуждается в уточнении  норма статьи 157 ЖК РФ в части полномочий по регулированию цен на КУ.

              4. Тарифообразование на горячее водоснабжение и теплоснабжение

Поскольку существует неопределенность в вопросе о регулировании платы за горячую воду, поставляемую в МКД с точки зрения полномочий по установлению этой платы и метода регулирования, необходимо исключить такой вид регулируемого тарифа как тариф на горячее водоснабжение (ПП-520), и полностью перейти на регулирование тарифа на теплоноситель согласно ФЗ-190 либо четко разграничить ситуации применения тарифов на теплоноситель согласно ФЗ-190 и расчета цен на горячую воду в соответствии с ФЗ-210 и ПП-520 в отношениях РСО/ОКК-УО/ТСЖ-граждане.

               5. Состав коммунальных услуг

В соответствии с ЖК РФ и  ПП-491 обслуживание и эксплуатация внутридомового оборудования и сетей является составной  частью жилищной услуги и оплачивается в составе платы за эту услугу. Следует привести в соответствие с этим положением нормы Общероссийского  классификатора «Коммунальные услуги», включающие замену и ремонт этого  оборудования в состав КУ. Необходимо исключить возможность учета  указанной платы в составе  тарифа на КУ.

             6. Статус организаций коммунального комплекса

Уточнить в законе статус организаций коммунального комплекса  и ресурсоснабжающих организаций, а также четко определить соотношение  между этими понятиями, что необходимо в том числе в контексте  создания необходимых стимулов как  для снижения себестоимости поставляемых ресурсов и услуг, так и для  расширения временного горизонта планирования хозяйственной деятельности в целях обеспечения инвестиций в основные средства.

7. Определение  платы за ремонт и содержание  жилья

На федеральном уровне разработать и ввести обязательные стандарты эксплуатации многоквартирных домов с определением минимальных расценок на выполнение каждого из видов работ, а также установить обязанность граждан нести расходы по выполнению стандартов обслуживания многоквартирных домов с установлением ответственности за нарушение такой обязанности.

Следует продлить срок действия ФЗ-185, предусматривающего решение проблемы капитального ремонта путем привлечения  бюджетных источников. Целесообразно  включить в сферу действия закона МКД с непосредственной формой управления.

Снижение издержек, влияющих на величину тарифа на КУ, связано  с  оптимизацией схем предоставления этих услуг и размещения на территориях  поставляющих ресурс организаций, с  планированием и эффективным  использованием инвестиций в модернизацию, реконструкцию и строительство  коммунальных систем. Соответственно, большое значение имеет разработка и принятие полноценных программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, наведение порядка в разработке и утверждении схем теплоснабжения, реализация закона «Об энергосбережении» (определение порядка применения долгосрочных тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, условия сохранения за организациями коммунального комплекса достигнутой ими экономии, переход на метод инвестированного дохода в регулировании тарифов и иное). Кроме того, учитывая, что теплоснабжение и электроснабжение исключены из сферы применения ФЗ-210 и так же, как газоснабжение, в настоящее время регулируются специальными законами, предусматривающими специфику подходов к тарифообразованию, целесообразно принятие федерального закона, специально регулирующего водоснабжение и водоотведение и учитывающего уже установленные правила образования тарифов в указанных сферах.

              8. Ограничение роста тарифов

В качестве чрезвычайной меры в целях  обеспечения устойчивости отношений  в коммунальной сфере на краткосрочную  перспективу, когда оцененный уровень  неплатежеспособности населения, превысит критическую отметку (определение  ее – отдельный вопрос) возможно ограничение роста («замораживание») цен на коммунальные услуги населению. Такая мера обуславливается тем, что уровень цен на коммунальные услуги не соответствует доходам  подавляющего большинства граждан, в том числе, в результате учета  в тарифах риска неплатежей, перекладывающих  бремя на добросовестных плательщиков, что в дальнейшем приводит к существенному снижению их платежеспособности и в перспективе может привести к массовым отказам от оплаты коммунальных услуг, что в свою очередь может вызвать стагнацию всей цепочки отношений потребитель-управляющая организация-организация коммунального комплекса/ресурсоснабжающая организация. Дисбаланс цен на коммунальные услуги  и уровня доходов населения означает нарушение основного принципа регулирования тарифов, который заключается в обеспечении доступности коммунальных услуг для населения.

«Замораживание» тарифов на коммунальные ресурсы и услуги для населения  в случае возникновения кризисных  ситуаций также будет иметь ряд побочных негативных последствий как для отдельных групп участников процесса поставки этих ресурсов/услуг, потребителей, так и для возможности повышения эффективности функционирования всей коммунальной сферы в целом. Так, по имеющейся информации на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации уже поступили обращения, связанные с оценкой законодательного регулирования вопросов компенсации убытков коммунальных организаций, образующихся в результате применения мер государственного сдерживания тарифов (применения предельных индексов). Подтверждение обоснованности компенсаций убытков коммунальных предприятий, решая часть проблем, в краткосрочной перспективе, неизбежно создать еще более масштабные проблемы в дальнейшем.

Вот почему именно создание действенного механизма, сдерживающего рост тарифов, но включающего в себя создание адекватных стимулов снижения себестоимости поставок ресурсов/услуг, необходимый уровень  прозрачности формирования тарифов, повышения  договорной дисциплины всех сторон, является ключевым условием устойчивого развития такой социально значимой сферы  как коммунальное хозяйство.

Следует отметить, что поскольку  определение указанного механизма  связано с экономическим обоснованием размера тарифов, особую актуальность приобретает решение вопросов, указанных в пунктах 3,4 и 6.