Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Региональные органы государственного регулирования государственно-частного партнерства представлены различными подразделениями местных администраций. Примечательно, что в настоящее время подразделения, занимающиеся вопросами государственно-частного партнерства, созданы и функционируют во всех без исключения 47 префектуральных администрациях Японии, что является наглядным свидетельством значения, которое придается японскими органами местной власти данному направлению работы. Эти подразделения контролируют ход реализации проектов государственно-частного партнерства на территории данной префектуры, готовят информационные и справочные материалы, включая административные руководства по различным аспектам государственно-частного партнерства, поддерживают постоянную связь с центральными органами государственного управления.

Наращивает свою активность Японская ассоциация «инициативы частного финансирования», объединяющая в своих рядах свыше 700 коллективных членов, в том числе более 500 региональных администраций различного уровня (префектурального, городского, поселкового и деревенского) и более 200 организаций частного сектора. Основное поле деятельности ассоциации – работа по пропаганде государственно-частного партнерства, распространению его положительного опыта, разъяснению форм, механизмов партнерства, действующих законодательных и нормативных актов, изучению и распространению опыта зарубежных стран в этой области, сбору информации и оказанию консультационного содействия потенциальным участникам партнерских проектов..

Государственное содействие развитию государственно-частного партнерства в Японии осуществляется по нескольким направлениям, из которых важнейшими являются финансовое, административное и информационно-консультационное.

Меры государственной  поддержки регламентируются Законом об «инициативе частного финансирования» и включают приобретение государством долговых обязательств операторов на срок от 5 до 30 лет, сдачу в аренду государственной административной собственности, предоставление в безвозмездное пользование государственной собственности, предоставление беспроцентных кредитов по линии государственных финансовых институтов для проектов, «имеющих особо высокую социальную значимость», финансовое содействие таким проектам в форме выпуска государством или органами местной власти ценных бумаг, содействие в приобретении земли, финансовые и налоговые льготы, смягчение мер административного регулирования¹.

Государство придает важное значение обеспечению консультационного  содействия развитию государственно-частного партнерства в Японии, рассматривая это направление как реальное содействие частному сектору не только в плане поиска, сбора и анализа необходимой информации, но и с точки зрения экономии на издержках при подготовке и согласовании необходимых документов. Важными инструментами содействия государства стали разработанные им подробные, развернутые методические руководства по различным аспектам «инициативы частного финансирования»: руководство по процессу имплементации проектов инициативы частного финансирования (2001 г.), руководство по разделению рисков (2001 г.), руководство по соотношению цены и качества (2001 г.), руководство по заключению контрактов (2003 г.), руководство по мониторингу (2003 г.).

Хотя указанные документы  носят рекомендательный характер, они выполняют важную функцию своего рода «дорожных карт», дающих разъяснения по многим конкретным процедурным вопросам государственно-частного партнерства. При этом данные документы не рассматриваются как догма: по мере накопления опыта реализации проектов, выявления тех или иных проблем, требующих особого внимания, они пересматриваются и корректируются.

В третьей главе «Основные модели и формы государственно-частного партнерства в Японии» выявляются и систематизируются формы государственно-частного партнерства в Японии.

В Японии сложилась особая модель взаимоотношений между государством и бизнесом, характерными чертами которой являются неконфронтационность, постоянный диалог, готовность учитывать позиции друг друга и вырабатывать единую платформу для обеспечения общенациональных интересов. Такая модель взаимодействия выступает как один из важных институциональных факторов, способствующих успешному становлению государственно-частного партнерства в Японии и социально-экономическому развитию страны в целом.

Самый продолжительный за послевоенный период экономический спад 90-х гг. стал катализатором радикальных реформ, затронувших многие важнейшие сферы экономики Японии. В стремлении найти выход из дихотомии «экономическая рецессия-дефицит государственного бюджета» правительство Японии в конце 90-х гг. обратилось к зарубежному опыту. Внимание японских политиков, в частности, привлекла британская «инициатива частного финансирования» (private finance initiative), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных инфраструктурных объектов (автомобильные и железные дороги, школы, больницы, т.д.). При этом частный бизнес осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств, а его затраты компенсируются впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации (во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта), либо за счет выплат из бюджета.

С конца 90-х гг. развитие государственно-частного партнерства  в форме «инициативы частного финансирования» в Японии идет в целом достаточно быстрыми и стабильными темпами. Число проектов ежегодно возрастало на 30-40% и к середине 2009 г. достигло 352 (см. таблицу).

Таблица 1

Динамика роста числа  проектов инициативы частного финансирования

в Японии в 1999-2009 гг.

1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009*
3	15	43	90	137	188	255	265	304	333	352

Источник: составлено автором по «Japanese Policy and Implementation on PFI», October 2007 и данным официального сайта Канцелярии премьер-министра Японии http://www8.cao.go.jp (данные за 2008-2009 гг.)

*Данные приведены  за 6 месяцев, по состоянию на 30 июня 2009 г.

 

 

Отраслевой охват японских проектов «инициативы частного финансирования» достаточно широк и включает автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, парки, канализационные системы, водопроводы бытового и промышленного назначения, административные здания, объекты по утилизации отходов, объекты социального обеспечения, объекты здравоохранения, автостоянки, подземные улицы и др. По срокам действия проекты партнерства весьма различны, но в целом тяготеют к диапазону 25-30 лет.

Нарастают и масштабы проектов. Если на начальной фазе превалировали  малые и средние проекты, то в  последние годы появляются проекты  стоимостью более 100 млрд. иен (около 1 млрд. долл.), а кумулятивный объем инвестиций в проекты инициативы частного финансирования за период с 1999 по 2009 гг. в результате превысил 3 трлн. иен² (30 млрд. долл.США).

На современном этапе  в Японии явно преобладает относящаяся  к классической концессии схема «строительство-передача-управление» (Build-Transfer-Operate или ВТО). По данным на конец 2008 г., она использовалась в 70% всех проектов, причем масштабы ее применения в 2000-е гг. возросли втрое. Широко применяется и другая разновидность классической концессии – «строительство-управление-передача» (Build-Operate-Transfer или ВОТ), на которую приходилось около 15% проектов. В 8% общего числа партнерств применяется комбинированное использование обеих вышеназванных концессиональных схем. В несколько меньших масштабах использовались такие схемы, как «строительство-владение-управление» (Build-Own-Operate или ВОО) и «реконструкция-управление» (Renovate-Operate или RO) – соответственно 4% и 3%³.

Таблица 2

Использование различных видов организационных  схем  проектов «инициативы частного финансирования» в Японии

(1999-2008 гг.)

Год	«строительство-передача-управление» (%)	«строительство-управление- передача» (%)	«строительство-владение-управление» (%)
1999-2000	22,2	50,0	27,8
2004	76,8	8,9	14,3
2006	84,4	3,1	12,5
2008	70	15	4

Источник: составлено автором по данным PFI анюару рэпото. Хэйсэй 18-нэндо, стр.55-57 и данным сайта PFI Promotion Office (Japan).

 

Среди форм государственно-частного партнерства нарастающей масштабностью  использования выделяется система уполномоченных управляющих («ситэй канрися»). Хотя эта система была введена в стране сравнительно недавно (в сентябре 2003 г.), к 2009 г. она получила весьма широкое распространение и является одной из самых востребованных форм государственно-частного партнерства.

Число государственных инфраструктурных объектов, на которых работают частные  управляющие, быстро растет. Согласно данным обследования, проведенного крупнейшим в стране экономическим издательским концерном «Нихон кэйдзай симбунся», на начало апреля 2008 г. число объектов префектурального и городского уровня, на которых была введена система уполномоченных управляющих, составило 50,9 тыс., или практически удвоилось  за  2006-08 гг.

Цель системы уполномоченных управляющих, как она была сформулирована в поправках к Закону о местном самоуправлении, состоит в том, чтобы «использовать возможности частного сектора на государственных объектах для более результативного и эффективного реагирования на становящиеся все более разнообразными потребности населения, стремиться к повышению уровня предоставляемых населению услуг и снижению затрат»⁴.

Хотя средняя степень охвата объектов инфраструктуры системой уполномоченных управляющих составляет 23,7%, в отдельных  административных единицах распространенность этой системы достигла весьма высоких показателей. Так, в префектуре Аити в центральной Японии система уполномоченных управляющих была внедрена на 96,8% всех инфраструктурных объектов, в префектуре Мияги – на 91,5%, префектуре Хёго – 87,2%, Нагасаки – 86,5%, Канагава – 86,2%. Уровень в 70% был превышен в 11 префектурах страны, т.е. практически в каждой четвертой⁵.

По оценкам японских исследовательских  организаций, потенциальными объектами  системы уполномоченных управляющих  являются 400 тыс. государственных предприятий, ежегодные затраты на управление которыми составляют 10,5 трлн. иен (100 млрд. долл. США). На этот огромный по размерам рынок можно войти без риска, с которым сопряжено, например, участие в проектах «инициативы частного финансирования». По мнению японских экспертов, есть основания полагать, что в ближайшие годы система может практически полностью охватить общественные объекты всех уровней⁶.

Не все формы государственно-частного партнерства, использовавшиеся или  используемые в Японии, зарекомендовали себя как эффективные. Характерным в этом плане примером могут служить совместные предприятия (так называемый «третий сектор»⁷), чей акционерный капитал был сформи-рован совместно государственным («первый сектор») и частным («второй сектор») сектором, то есть государственно-частные совместные предприятия.

По опубликованным в  июле 2007 г. данным обследования, проведенного Министерством по вопросам административного  управления, 35% всех компаний третьего сектора уже на стадии текущих  расчетов были убыточны. Этот показатель весьма высок по сравнению с компаниями других типов и свидетельствует о явном неблагополучии корпоративного управления⁸.

Основными причинами  неудач этой формы государственно-частного партнерства стали организационно-системные  ошибки - недостаточная проработанность проектов, отсутствие четкого разделения ответственности между государственным и частным сектором, значительные масштабы коррупционных связей среди топ-менеджеров, мешавшие принятию жестких, но абсолютно необходимых решений, непрозрачный характер деятельности «третьего сектора».

В заключении работы изложены основные результаты и выводы исследования, даны рекомендации по использованию рациональных элементов японского опыта регулирования государственно-частного партнерства в российской практике. В частности, автор обращает внимание на необходимость формирования в стране качественно новой институциональной среды, в которой отношения между государством и бизнесом стали бы отношениями равных, взаимно уважающих и доверяющих друг другу партнеров. Только в такой среде принципиально возможно широкое и плодотворное развитие государственно-частного партнерства, относящееся к рисковой форме сотрудничества. Предлагаются меры по укреплению законодательной и нормативно-правовой базы, а также организационно-институциональных основ регулирования государственно-частного партнерства в России. Полезным считает автор создание общегосударственной системы информационно-консультативного содействия развитию государственно-частных партнерств, развитие широкой сети информационно-консультативных служб, разработку методологических материалов по широкому кругу вопросов государственно-частных партнерств. Наличие таких рекомендаций может быть полезным и для частных операторов проектов, и для органов местной власти.

 

 

 

Список опубликованных работ по теме диссертации

1. Иванова А.О. Государственно-частное  партнерство в сфере социальной  инфраструктуры: опыт Японии: статья// Российская муниципальная практика. – 2009. – № 6-7 – 0,5 п.л.

2. Иванова А.О. Государственно-частное партнерство в Японии: статья// Вестник Института экономики РАН. – 2009. - № 4 – 0,6 п.л.

3. Иванова А.О. О некоторых новых формах государственно-частного партнерства в Японии: статья// Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. –  № 3 – 0,5 п.л.