Философия контроля, надзора и мониторинга

А.В. Нестеров

Философия контроля, надзора и

мониторинга

Государственные контроль и надзор (далее контроль и надзор) тесно  переплетены и до сих пор в  разных источниках представлены противоположные  взгляды по поводу отличия контроля от надзора. В соответствии с¹ надзор представляет собой одну из форм деятельности государственных органов власти по проверке законности и обоснованности решений поднадзорных субъектов, т.е. фактически объектов, которые обладают органом управления.  В последнее время в законодательстве России появился термин «мониторинг». Данный термин используется в различных смыслах, например, мониторинг окружающей природной среды есть долгосрочное наблюдение за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей природной среды. К финансовому мониторингу относят сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ². Хотя термин «мониторинг» не упоминается в некоторых законах, во многих из них функция мониторинга зафиксирована, в частности в пункте 12 ст.7³. Правительство РФ должно организовать постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также регулярно разрабатывать предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. При мониторинге подразумевается, что воздействие субъекта по мониторингу на объект, который находится под мониторингом, возможно только опосредованным путем.

Существует  мнение, что контроль осуществляется эпизодически, например, один раз в два года, а надзор – регулярно, например, один раз в месяц и при этом дистанционно. Такой подход обладает недостатком, который выражается в том, что и контроль также может осуществляться дистанционно, а свойство периодичности не является существенным для отделения контроля от надзора. Высказывается мнение, что надзор заканчивается только проверкой без принятия мер, а контроль обязательно заканчивается мерами, но анализ функций, контролирующих органов федеральной власти показывает, что меры как таковые присутствуют и при контроле и при надзоре, например, в виде представлений и предписаний. В соответствии со ст.23⁴ по результатам проверки, Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и т.д., а в необходимых случаях и предписания (ст.24).

Кроме того, имеются прямо противоположные  точки зрения, что надзор входит в контроль, как его составная часть (ст.10⁵), и что контроль входит в надзор⁶, при этом дается определение государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и социально-гигиеническому мониторингу, тем самым разделяются понятия надзора и мониторинга, в отличие от мнения некоторых специалистов, которые отождествляют эти понятия.

Существует  мнение, что отличие надзора от контроля заключается в обязательном наличии сигнала о нарушении  при надзоре, что опять приводит к свойству периодичности осуществления  проверки вне зависимости от того в рамках контроля или надзора осуществляется проверка. На наш взгляд, также несущественно то, кто является инициатором операций контроля или надзора: проверяющий орган, субъект проверки или третье лицо.

Вне зависимости от того, как называется орган власти: Служба ветеринарного надзора, Федеральная служба валютного и экспортного контроля, Комитет по финансовому мониторингу, в его функции могут входить: контроль, надзор и мониторинг.

Высказываются мнения, что органы контроля отличаются от органов надзора, предоставленными им полномочиями. Однако возникает вопрос: объем этих полномочий зависит от субъективных факторов или они определяются некоторыми принципиальными объективными условиями?

Контроль, как деятельность, направлен  на выявление несоблюдения подконтрольным субъектом, установленных правил осуществления им подконтрольной деятельности или невыполнения подконтрольным субъектом общественных отношений, возложенных на него обязанностей, или несоответствия подконтрольного объекта установленным требованиям.

В соответствии с⁷, государственный контроль (надзор) – проведение проверки выполнения проверяемым субъектом при осуществлении его деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а мероприятие по контролю – совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения субъектом обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятий по контролю.

В качестве объектов контроля (надзора) выступают определенные общественные отношения, связанные с исполнением  установленных требований (обязанностей), правил и условий, в частности, соблюдение установленных законодательством России правил осуществления хозяйственной или иной деятельности; соблюдение субъектами определенных обязанностей, возложенных на них законодательством России; соблюдение требований технических регламентов к продукции и определенным видам процессов.

В качестве объектов проверки при  контроле (надзоре) обозначают:

• субъекты, например, физическое или должностное лицо может быть подвергнуто личному досмотру или устному опросу;
• предметы, например, продукция, отходы, пробы природной окружающей среды могут быть подвергнуты досмотру и исследованию;
• общественное поведение физических лиц, которое может быть наблюдаемо;
• хозяйственная или иная деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которая может быть изучена путем осмотра территории и помещений, учета продукции, проверки системы учета и отчетности, назначения или проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности;
• процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
• документы и сведения;

-   другие объекты, предусмотренные  законом.

Например, таможенный контроль подразумевает  контроль следующих объектов: документов и сведений, необходимых для таможенных целей; субъектов путем личного досмотра и опроса; товаров и транспортных средств путем досмотра, учета; системы учета и отчетности путем проверки; территорий и помещений и других мест, где могут, находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, путем осмотра, а также в других формах, предусмотренных законодательством России.

В основные функции таможенных органов  России⁸ входит обеспечение соблюдения законодательства, контроль, за исполнением которого возложен на таможенные органы России, при этом таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенными органами России в целях обеспечения соблюдения законодательства России о таможенном деле, а также законодательства России и международных договоров России, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы России.

В полномочия таможенных органов входит принудительная остановка транспортных средств, возврат морских, речных и  воздушных судов, покинувших таможенную территорию России без разрешения таможенных органов России. Кроме того, таможенный контроль возможен и после выпуска товаров и транспортных средств в определенных случаях. При проведении таможенного контроля в виде досмотра товаров и транспортных средств лица, обладающие полномочиями в отношении данных объектов досмотра и их представители, вправе по собственной инициативе присутствовать при досмотре. В определенных случаях таможенные органы вправе проводить досмотр данных объектов таможенного контроля в отсутствии вышеупомянутых лиц.

При проведении таможенного контроля могут применяться технические  средства, осуществляться грузовые и  иные операции с товарами и транспортными  средствами, взятие проб и образцов для проведения таможенного контроля, кроме того, контролирующие субъекты могут привлекать специалистов, а также назначать экспертизу. Контролируемые объекты могут идентифицироваться таможенными органами путем наложения пломб, печатей, нанесения цифровой, буквенной и иной маркировки, идентификационных знаков, проставления штампов, взятия проб и образцов и т.п. Кроме того, таможенные органы в рамках таможенного контроля, могут назначать, либо проводить, в пределах своей компетенции, проверку финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу России, а также некоторых других лиц, в соответствии с Таможенным кодексом РФ.

Для того чтобы правильно понять принципиальную разницу между понятиями  контроль, надзор и мониторинг, необходимо определить понятие управления, в которое входят данные понятия.

В⁹ приведен подробный анализ взглядов на механизм управления и представлена история развития этих взглядов с указанием обширной библиографии, поэтому мы не будем перечислять всех авторов, внесших свой вклад в теорию управления.  В задачи данной статьи не входил подробный анализ публикаций, посвященных контролю, надзору и мониторингу, поэтому отметим еще две работы, в которых он приведен^10,11. В.И. Рыкунов отмечает, что общепризнанными функциями управления считаются: планирование, организация, координация, регулирование, контроль, при этом он указывает, что их необходимо увеличить еще на две: работу с информацией и руководство. По его мнению, регулирование направлено на поддержание динамического равновесия системы в ходе осуществления деятельности в любой сфере, на обеспечение жизнедеятельности. «Регулирование призвано обеспечить нормальный ход деятельности» – считает он. В понятие «контроль» он вкладывает смысл «наблюдения и проверки». Кроме того, В.И. Рыкунов отмечает, что, несмотря на большую историю, теория управления не сформулировала единый взгляд на управление как таковое, а также на принципы, методы и функции управления. Так, например, Г.В. Атаманчук¹² выделяет следующие основные функции управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

Понятие управления связано с понятием цель, т.к. смысл управления заключается  в действиях, которые выполняет  управляющий орган над объектом управления по отношению к цели. Продвижение объекта управления к цели осуществляется в некоторой среде, поэтому в теории управления выделяют: цель, среду и объект управления. В частном случае среду и цель считают неизменными и управление объектом сводят к функции контроля, которая заключается: в сборе информации, проверке на соответствие (несоответствие) установленным нормам и правилам и, при несоответствии, принятии мер (решений) по устранению несоответствия. Однако в общем случае цель может проявлять противодействие или изменяться случайным образом. Точно также среда может оказывать закономерные или случайные воздействия на объект управления и цель, при этом изменения в объекте управления тоже могут влиять на среду и цель.

В соответствии с теорией управления, например, по Р.Акоффу, любое управление состоит из: планирования деятельности; контроля, включающего принятие решения; адаптации, где адаптация есть отклик на внутренние и внешние изменения таким образом, чтобы сохранить или повысить эффективность деятельности. В качестве изменений могут выступать отклонения от задания, угрозы (вызовы) или благоприятные возможности. Например, при похолодании в комнате можно либо надеть теплую одежду (изменить объект), либо увеличить температуру отопления (изменить среду), либо отойти от холодного окна ближе к источнику тепла (изменить цель). Кроме того, выделяют изменения, которые происходят случайно или преднамеренно. Адаптация отличается от обучения, где обучение есть отклик на внутренние изменения таким образом, чтобы повысить эффективность деятельность. Например, если улучшается результат стрельбы в тире, в результате повторяющихся попыток,  то происходит обучение за счет опыта, появляющегося у стреляющего. При этом опыт может быть контролируемым как при эксперименте, так и неконтролируемый, как в способе проб и ошибок. Кроме того, выделяют способ обучения адаптации, т.е. освоение навыков к обучению и адаптации.

В этой связи, управление состоит не только из планирования, адаптации и контроля, но и мониторинга и надзора, поэтому  в дальнейших рассуждениях будем  исходить, из того, что понятие регулирование включает в себя функции контроля, надзора и мониторинга. Регулирование объектов может выполняться в плановом, случайном или целенаправленном порядке.

В регулировании необходимо выделить функцию диагностики, которая заключается  не только в функции компаратора (выявлении отклонения от заданного диапазона значений какого-либо свойства или состояния), но и в функции оценки причин, приведших к данным отклонениям. Анализ данных причин подразумевает исследование симптомов и предсимптомов, т.е. неслучайных тенденций или циклов в пределах заданного диапазона значений какого-либо свойства или состояния. Результатом регулирования является предписание, т.е. релевантная информация, которая поступает в орган управления с указанием, какие могут быть сделаны изменения и в каких элементах управления.

В этой связи, необходимо отметить, что  изменения могут быть осуществлены органом управления, не только в  объекте управления, среде или  цели, но и в самом органе управления, в подсистемах: информационной и регулирования, т.е. в диагностике, анализе симптомов (предсимптомов) и памяти.

В качестве объекта управления можно  рассматривать исполнительный орган, среду (элемент среды) и цель. В  некоторых случаях управляющий  орган может управлять средой или целью, например, в условиях полигона возможно управляемое движение цели или в условиях имитации управляемое движение среды.