Философия контроля, надзора и мониторинга

Далее рассмотрим, что представляют, на наш взгляд, такие виды деятельности контролирующих органов: квотирование, регистрация, регламентация, аттестация и квалификация, т.к. в публикациях не имеется единой точки зрения.

В общем случае, квотирование есть предоставление владельцем некоторых  прав другому лицу разрешения на определенную долю участия в разделе ограниченного объекта (квоты), например, товара в отношении его количества и (или) стоимости, которое выдается (вводится) на определенное время, на определенных рынках, на определенные группы товаров. В качестве примера международного квотирования можно привести квотирование на выбросы парниковых газов, где квота – право на сверх нормативный выброс определенного количества парникового газа.

В общем случае, регистрация есть внесение уполномоченным лицом в  установленный реестр, определенных сведений о некотором лице. Орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрирующий орган) при этом выполняет контрольные функции по проверке полноты и достоверности предоставляемых для регистрации документов. Регистрирующий орган выдает заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр, который может устанавливать право субъекта заниматься разрешенной предпринимательской деятельностью, либо изменения, произошедшие при создании, реорганизации или ликвидации хозяйствующего субъекта.

В общем случае, регламентация есть деятельность по установлению правил, определяющих порядок данной или  другой деятельности, включающий требования к свойствам и состояниям элементов  деятельности, а также процессов деятельности.

В общем случае, аттестация есть деятельность по оценке соответствия (несоответствия) установленным требованиям уровня знаний и умений физического лица (учащегося, работника, служащего и  т.п.) и, которая при соответствии заканчивается подтверждением данных знаний и умений, путем выдачи аттестата, с указанием, либо соответствия, либо уровня соответствия, установленным требованиям.

В общем случае, квалификация есть деятельность по оценке соответствия (несоответствия) установленным требованиям качественного уровня объекта (субъекта, действия, поведения и т.п.) и которая при соответствии может заканчиваться присвоением (подтверждением) данного качества, путем выдачи квалификационного аттестата, с указанием, либо соответствия, либо уровня соответствия установленным требованиям. Например, с помощью квалификации осуществляется разделение преступных действий по статьям уголовного кодекса, или производится квалификация работника на право допуска к самостоятельной деятельности (присвоение квалификационного разряда) и т.п.

В общем случае, сертификация есть деятельность по определению соответствия (несоответствия) объекта установленным  требованиям и которая при  соответствии заканчивается выдачей  сертификата государственного образца. Существуют сертификаты соответствия безопасности продукции, сертификаты страны происхождения товара и др.

Существуют три вида контроля (контрольной  деятельности): производственный, органов  власти и общественный контроль, а  также международный контроль. В систему государственного контроля входят министерства и ведомства, а также контролирующие органы других ветвей власти (Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная палата Федерального собрания РФ). Общественный контроль распространяется на членов общественного объединения или на другие объекты, если право общественного контроля закреплено законом. Международный контроль осуществляют исполнительные структуры ООН, Европейского союза и т.п., в том числе и Всемирная торговая организация, Международная организация по стандартам. Точно также как три сферы: производства, использования и регулирования функционируют в окружающей природной среде, эти сферы находятся в окружающей международной общественной сфере, которая формирует институт международного контроля, надзора и мониторинга. Отношение международного сообщества к данным сферам в целом, к отдельным государствам или субъектам этих сфер и государств определяет какие, используются функции: контроля, надзора, мониторинга или совокупности данных функций.

Различают контролирующие (контрольные) органы и организации, где последние  наделены контролирующими функциями, например, коммерческая организация  после аккредитации может получить статус органа по сертификации и получить право на контролирующие функции, или после лицензирования получить статус таможенного брокера с соответствующими делегированными контрольными функциями по таможенному контролю.

Контролирующие органы и организации  характеризуются компетенцией и  полномочиями. Контрольная деятельность должна входить в функции контрольного органа, а для организации, как ее право, делегированное ей в соответствии с законом. Функции образуют компетенцию государственного органа, а компетенция организации определяется правом осуществлять определенные контрольные функции. Полномочия контролирующего органа или организации подразумевают наличие права выполнять данным органом или организацией определенные действия по непосредственной реализации возложенных на них контрольных функций.

При осуществлении контроля различают операции: организации контроля, проведения контроля и обеспечения контроля, к которым относят исследования, испытания, измерения и др.

В качестве объектов контроля могут  выступать: процессы деятельности хозяйствующих  субъектов; поведение лиц (субъектов общественных отношений); продукция.

В случае государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к объектам контроля относятся продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

Принято разделять контролирующие органы и правоохранительные органы, однако существуют органы власти, которые  сочетают функции контроля и правоохранительные, например, таможенные органы. Однако в основном контрольные функции носят регулирующий управленческий характер.

Контролирующие органы не вмешиваются  в процесс управления подконтрольным объектом, до тех пор, пока не будет  выявлено недопустимое отклонение или  нарушение установленных норм, правил и условий. В случае выявления последнего контролирующие органы в пределах своей компетенции и в зависимости от некоторых условий, имеющих отношение к объекту контроля, применяют меры воздействия либо к субъекту, управляющим данным объектом, например, требованием остановить процесс, который контролирующий орган, принципиально, не может самостоятельно остановить, либо к объекту контроля, например, самостоятельно изъять из оборота бесхозную продукцию, либо выйти с предложением в вышестоящий орган по установлению новых норм и правил.

Выделяют три вида принимаемых  мер в отношении подконтрольных субъектов: восстановление установленных  правил и условий деятельности, порядка  поведения; пресечение выявленных нарушений; устранение причиненного вреда и причин, способствующих нарушениям.

Если при контроле обнаруживается отклонение значений свойств или  состояний контролируемого объекта  от нормы, правил и условий, то контролирующий субъект должен принять меры для  того, чтобы значения свойств или состояний контролируемого объекта соответствовали норме, правилам и условиям, установленным для данного объекта. Кроме того, контролирующий субъект обязан разрабатывать и осуществлять меры, предупреждающие возможные отклонения значений свойств и состояний контролируемого объекта от нормы, правил и условий, а также, если произошло необратимое отклонение, приведшее к отрицательным последствиям, принять меры по устранению данных последствий.

К действиям, связанным с государственным  контролем при обнаружении несоответствия подконтрольного объекта требованиям технического регламента, можно отнести изъятие вещей и документов (ст.27.10 КоРФАП) и задержание транспортного средства, запрещение его к эксплуатации (ст.27.13 КоРФАП) в случае, если должностное лицо органа государственного контроля, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, непосредственно обнаружило данное несоответствие, указывающее на наличие события административного правонарушения.

В соответствии со ст. 10¹⁵, в случае, если при проведении мероприятий по контролю будет установлено, что товар (работа, услуга) может причинить вред жизни, здоровью, окружающей среде или имуществу потребителей, орган государственного (надзора) обязан довести до сведения потребителей информацию об опасном товаре (работе, услуге), о способах предотвращения вреда, принять меры к недопущению причинения вреда, в том числе путем приостановления производства (реализации, выполнения) товара (работы, услуги) и (или) отзыва товара с рынка в порядке, установленном законодательством России, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица.

В соответствии со ст. 11¹⁵, функции должностных лиц органов государственного контроля (надзора), при проведении мероприятий по контролю входят не только выявления, предупреждения, но и пресечение нарушений обязательных требований, т.е. самостоятельные действия по изъятию продукции, остановке процессов, ликвидации отрицательных последствий  в окружающей природной среде.

В завершении выскажем наши соображения  по поводу контроля, надзора и мониторинга. Контроль есть взаимодействие контролирующего органа и подконтрольного объекта, при котором в случае, если подконтрольный объект не удовлетворяет требованиям норм, правил и условий, то контролирующий орган может управлять данным объектом.

Надзор – взаимодействие надзирающего органа и поднадзорного объекта, при котором в случае, если управляющий  орган поднадзорного объекта  не удовлетворяет требованиям норм, правил и условий, то надзирающий  орган может управлять управляющим органом данного объекта, если он имеется.

Мониторинг – взаимодействие органа по мониторингу и выборки объектов мониторинга (у которых нет органа управления или они не подвержены управлению), при котором в случае, если элементы данной выборки не удовлетворяют требованиям норм, правил и условий, то орган по мониторингу может принять участие в управлении вышеуказанными нормами, правилами и условиями.

Скрининг – сочетание мониторинга  и надзора в виде взаимодействия органа по скринингу и выборки  объектов скрининга, при котором в случае, если элементы данной выборки не удовлетворяют требованиям норм, правил и условий, то орган по скринингу может требовать от управляющих органов данных элементов выполнить определенные действия. Например, при обследовании людей на предмет наличия признаков туберкулеза, требовать от выявленных больных пройти процедуру лечения.

В заключении необходимо отметить, что  на «вход» любой системы управления поступают «входной сигнал», который  может иметь любую природу: физический, информационный, финансовый и т.п. состоящий из истинной составляющей с определенной систематической ошибкой, и искаженный, в виде специально организованных и случайных помех. Поэтому система управления должна иметь блоки выявления данных помех. С другой стороны, любая система управления имеет набор эталонов, процедур, критериев, номенклатур и т.п., с помощью которых извлекается истинная информация об объекте. Законы, нормативные правовые акты, критерии, эталоны, номенклатуры и другие средства обладают погрешностью, т.к. любая вышестоящая организация или органы власти формируют их в соответствии с той целью, которую они хотят достигнуть, однако образ этой цели может не совпадать с этой самой целью в силу некомпетентности некоторых сотрудников или воздействия лоббирующих сил. Номенклатуры и критерии также представляют собой не идеальные образы реальных объектов и процессов, так как в них не отражаются некоторые новые классы объектов, особенности ведомственной политики и т.п. Регулярный пересмотр номенклатур и критериев ограничен некоторыми стандартными процедурами, амбициозностью и инерцией мышления персонала, ответственного за их сопровождение. Однако данные вопросы уже входят за рамки стандартного объема статьи.

 

¹ Большой энциклопедический словарь. – М.: БРЭ, 2000. – 1434с.

² Указ Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». – www.kfm.ru.

³ Федеральный закон РФ «О техническом регулировании». //Российская газета, 31 декабря 2002 г.

⁴ Федеральный закон РФ «О счетной палате РФ». – М.: Авон, 2000. – 15с.

⁵ Федеральный закон РФ «О лекарственных средствах». - М.: Инфра – М, 2000. – 33с.

⁶ Федеральный закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"» - М.: Ось -–89, 2002. – 46с.

⁷ Федеральный закон РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Российская газета, 17 октября 2001 г./

⁸ Таможенный кодекс РФ. – М.: Известия, 1993. – 166с.

⁹ Рыкунов В.И. Основы управления. – М.: Изограф, 2000. – 111с.

^10,11 Сковородников В.А. Об определении понятий «надзор» и «контроль»//quality.eup.ru, Студеникина М.С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях//Закон, 2002, №7. – С.3-8.

¹² Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1997. – 399с.

¹³ Нестеров А.В. Философия измерений // Автометрия, 2000, № 6. – С. 126-137.

¹⁴ www. mael. ru / library / kontrol /g11. htm.

¹⁵ Федеральный закон РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Российская газета, 17 октября 2001 г./