Философия контроля, надзора и мониторинга

В реальных случаях реальная цель и  реальная среда не подвержены управлению, а только контролю, надзору и мониторингу, при этом регулирующее воздействие оказывается только на объекты, подверженные контролю, надзору и мониторингу. Система управления может управлять собой, при этом орган управления рассматривается, как объект управления. Система управления может управлять другой системой управления, где последняя рассматривается, как объект управления. И, наконец, система управления может управлять собственным объектом управления. Таким образом, объект управления является триединой совокупностью состоящей из собственно объекта управления, собственного органа управления и органа управления, управляющего другим объектом управления. Особенностью регулирования (контроля), как категорийной проекции управления, является то, что при регулировании (контроле) управление работает по методу отклонения от нормального состояния, т.е. если объект регулирования (контроля) соответствует требованиям норм, правил, условий, то корректирующие воздействия на объект регулирования (контроля) не поступают от регулирующего (контролирующего) органа.

Анализ  причин, приводящих к отклонениям может показать, что данные отклонения могли произойти по вине: информационной подсистемы (неполные, недостоверные, нерелевантные данные); органа управления (неправильное принятое решение); подсистемы регулирования (например, сбой в системе памяти); объекта управления (неправильно были выполнены инструкции). Кроме того, в цикле управления могли произойти изменения в среде или цели.

Таким образом, когда говорят о необходимости  недопущения и предотвращения нарушений, это можно понимать как выявление соответственно симптомов (предсимптомов) и принятия мер (решений), которые позволяют не произойти данным нарушениям (отклонениям).

Управляющий орган может принимать меры воздействия  на управляемый объект, которые определяются выявлением причин, приведших к отклонению; выработкой решения (бездействия, содействия, противодействия) и исполнением (выполнением прямого, косвенного и условного воздействия).

Выделяют  три вида управляющих воздействий. Под действием управления объект может поддерживать свое положение в некотором пространстве управления в неизменном состоянии, например, в точке А, либо перемещаться из точки А в точку В, либо вернуться в исходное состояние, т.е. из точки А в точку О.

Комплекс  корректирующих мер, осуществляемых управляющим  органом, может включать: непосредственное воздействие путем регулирования; косвенное воздействие путем адаптации; условное воздействие путем планирования. При регулировании также возможно: непосредственное воздействие на объект управления; косвенное воздействие, например, на другой управляющий орган за счет изменения его цели (выдача предписания) и условного воздействия на среду за счет принятия новых норм и правил, например, как в случае борьбы с уменьшением озонового слоя Земли.

Далее, необходимо остановиться на понятии релевантных данных, т.е. данных, которые отвечают информационным запросам лиц, принимающих решения. Особенностью систем управления является не отсутствие релевантных данных, а наоборот, большой избыток этих данных, из которых необходимо извлечь пертинентные данные, т.е. данные, которые отвечают информационным потребностям или на основе которых, ответственные лица принимают решения. Такие данные еще называют информацией. Правильные решения принимаются на основе понятых данных (информации), т.к. изменяющиеся объект, среда и цель не дают возможности использовать стандартные данные и стандартные процедуры.

Но  даже понимание ситуации, т.е. наличие  пертинентной информации еще не означает, что будет принято правильное решение, т.к. ответственное лицо должно уметь использовать данную информацию, а стало быть, непрерывно учиться данному умению. Таким образом, система сбора данных должна представлять собой информационную систему, в которой собираются (получаются), данные, выделяются пертинентные данные (понимается информация) и имеются механизмы использования информации для принятия решений, а лицо, принимающее решения, должно не только получать, понимать, но и уметь использовать эти данные (информацию).

Особенностью  планирования является то, что ответственное лицо должно получить из информационной системы информацию, которая в ней отсутствует для того, чтобы предсказать (запланировать) следующую точку в будущем. Для этого информационная система должна обладать механизмом выявления в информационном массиве детонационных данных, т.е. таких, которые приводят к детонации неизвестной информации или знаний, с помощью которых и осуществляется обоснованное планирование.

С учетом того, что управление объектом может осуществляться эпизодически, выборочно и другими дискретными способами, для целей управления свойства, состояния (события) и ситуации объекта управления отображаются в документальной форме, в том числе в виде фотографий, видеозаписей и т.п. В этой связи, управление возможно на информационной основе в виде управления идеальными и абстрактными объектами, например, виртуальными объектами, визуализированными с помощью компьютера, программ и баз данных.

Таким образом, органы государственной  власти, которые обладают регулятивной и контрольной компетенцией могут  иметь функции регламентации, планирования, контроля, надзора и мониторинга.

Регулирующая система должна откликаться  не только на не соответствие объекта  требованиям норм, правил и условий, но и на слишком правильное соответствие, т.к. если данный объект противодействует регулирующей системе, то в задачи данной системы входит распознавание образа данного объекта, на предмет выявления наличия помех типа «туман» и «мираж», которые создаются данным объектом  и искажают истинный образ объекта.

Противодействующие объекты могут сильно не соответствовать требованиям норм, правил и условий, но с учетом управляющих воздействий их органов управления создавать образ данного объекта, который удовлетворяет вышеуказанным нормам, правилам и условиям. Например, водитель автомобиля снижает скорость при проезде поста ГИБДД или телевизионной скрининговой системы, фиксирующей скорости проезжающих автомобилей.

Любой объект управления необходимо рассматривать с точки зрения причинно-следственных связей, в частности, как продукт некоторого продуцента (необходимое свойство) и сопродуцента (достаточное свойство). Сам же продукт обычно рассматривают либо как материально-вещественный результат продуцирования, который может быть отчужден от продуцента или представлен в виде физической точки (элемента); либо как процесс продуцирования – демонстрация, которая не может быть отчуждена от продуцента и представляет собой взаимодействие, как минимум, двух физических точек (элементов); либо как некоторую условную субстанцию, например, общественные отношения, общественные блага, последствия в окружающей природной среде и т.п.

Каждый вид объекта–продукта обладает своими особенностями. Материально-вещественный результат, например, продукция в  некоторых случаях может быть подвергнута управлению уполномоченным органом непосредственно в виде принудительного отчуждения. Процесс-демонстрация принципиально не может быть отчуждена, а только прекращена, в том числе и непосредственно уполномоченным органом. Во многих случаях последствия в окружающей природной среде принципиально не подвластны уполномоченным органам, они не могут их принудительно отчуждать и прекращать. В их компетенцию входит только выявление таких последствий и принятие мер по установлению таких условий, при которых было бы невозможно наступление данных последствий. Обычно свойства процесса–демонстрации называют события, а свойства отношений – ситуация.

Возникает вопрос, а почему нельзя надзор за процессом назвать контролем  процесса? Потому, что в основе проверки, как таковой, лежит фундаментальное свойство элементов универса Вселенной – познаваемости и измеряемости. В соответствии с¹³ элемент универса Вселенной можно рассматривать как единичный объект (точку) или результат взаимодействия; взаимодействие, как минимум, двух объектов (точек), или процесс, имеющий начало и конец; среду, в которой происходит взаимодействие или совокупность неопределенных (инвариантных) объектов (точек). В этой связи выделяют три вида переменных величин: продольные, измеряемые в одной точке; поперечные, измеряемые, как минимум, в двух точках; инвариантные, измеряемые в неопределенном количестве точек среды. Триединое фундаментальное свойство элементов универса Вселенной порождает триединую совокупность методов проверки, которая и определяет три отдельных термина, именуемых эти методы.

Таким образом, уполномоченный орган  принципиально не может контролировать процесс-демонстрацию, а только надзирать, а также контролировать отношения, а только осуществлять мониторинг. Поэтому данные термины применимы  к определенным функциям уполномоченных органов, вне зависимости от названия данных органов.

В нормах, как правило, сформулированы и формализованы требования к  результатам взаимодействия, деятельности (продукции) в виде диапазона значений некоторых свойств, проверяемых  объектов.

В правилах обычно сформулированы и  формализованы требования к процедурам взаимодействия, деятельности в виде диапазона значений некоторых событий  проверяемых процессов взаимодействия, деятельности.

В условиях, обычно, сформулированы и  формализованы требования к отношениям, например, условия труда; субстанциям, например, электромагнитным полям; последствиям воздействия на среду и т.п. в виде диапазона значений некоторых показателей ситуации (отношений), поведения проверяемой сферы или среды.

Естественно, возможны сочетания норм, правил и условий в одном документе, например, в виде технического регламента и т.п. Саму же деятельность по установлению требований в технических регламентах, нормах, правилах, условиях и т.п. называют регламентацией.

В социальной сфере в качестве функциональных объектов выступают субъекты: физические, юридические (индивидуальные предприниматели), должностные лица, поэтому уполномоченные органы применяют меры воздействия не только к объектам-продуктам, но и к данным субъектам в виде предписаний устранить несоответствие свойств продукции требованиям установленных норм, свойств процессов требованиям установленных правил, свойств отношений требованиям установленных условий.

Выделяют три вида проверки, которые  естественно могут сочетаться: инспекционная, когда осуществляется непосредственное изучение контролируемого объекта при взаимодействии с контролируемым субъектом; камеральная, когда проверка осуществляется без непосредственного взаимодействия с контролируемым субъектом, например по образцам, взятым из контролируемого объекта; документальная, когда изучаются только документы и информация о контролируемом объекте.

При проверке хозяйствующих субъектов  используются такие методы проверки, как инвентаризация, ревизия, аудит. К особым формам контроля относят: лицензирование, аккредитацию, сертификацию, разрешение, допуск, согласие и др. При проведении проверки могут использоваться технические средства, привлекаться специалисты и назначаться экспертизы.

В¹⁴ выделено девять основных элементов механизма контроля на стадии получения сведений и выявления нарушений: получение сведений; проверка; лицензирование; экспертиза; сертификация; аттестация и аккредитация; дача разрешений на совершение определенных действий; выставление стационарных постов на контролируемых объектах; реагирование на выявленные нарушения и отклонения от установленных правил и требований.

На наш взгляд, эти элементы необходимо классифицировать по-другому, а также  добавить еще несколько элементов: регистрация, регламентация, квалификация, квотирование и т.п. Лицензирование, сертификация, аттестация, аккредитация, дача разрешения и т.п. виды деятельности состоят из процедур: сбора информации, проверки и принятия мер. Экспертиза, также как применение технических средств и привлечение специалиста в процессе контроля, есть процедуры использования специальных знаний. Выставление постов является одним из способов (средств) контроля.

В связи с тем, что понятия  лицензирование и аккредитация включают в себя связанные между собой  составляющие их понятия, рассмотрим данные понятия более подробно.

В общем случае, лицензирование есть предоставление владельцем некоторых  прав другому лицу, разрешение на совершение в определенной стране и в ограниченный период времени одного или более  действий (деятельности). Юридический документ, свидетельствующий о данном разрешении называется лицензией. Лицо, дающее разрешение, именуется лицензиаром, а получающее - лицензиатом. Лицензия выдается обычно на определенных условиях, которые оговорены в лицензии. В качестве лицензиара, могут выступать органы власти или лица, обладающие исключительными правами. Одним из условий лицензии может быть выплата денег за предоставляемую лицензию, а также некоторые условия к персоналу, оборудованию, производимому продукту или рынкам, на которых распространяется продукт. С другой стороны лицензия может содержать обязанности со стороны лицензиата, в частности, оспаривания в суде решения об аннулировании лицензии, т.е. одностороннем расторжении лицензии, которая фактически является контрактом.

В общем случае, аккредитация есть признание владельцем некоторых  прав наличия данных прав у других лиц, в частности компетентности выполнять некоторые действия (деятельность) в определенной области аккредитации. Юридический документ, свидетельствующий о том, что орган по аккредитации доверяет лицу, получившему данный документ, иногда называют аттестат аккредитации. Лица, получившие аттестат аккредитации, в техническом праве называются органом по сертификации и аккредитованной испытательной лабораторией (центром). Аттестат аккредитации обычно действителен в определенной стране и определенное время. При этом в техническом праве предусмотрен механизм признания аккредитации в разных странах. Аккредитация осуществляется в рамках договора на аккредитацию, в котором могут быть предусмотрены оплата за аккредитацию, а также другие условия, в частности требования к персоналу, помещению, оборудованию, методикам, результатам деятельности и т.п., и в случае невыполнения данных условий орган по аккредитации может в одностороннем порядке аннулировать аттестат аккредитации. С другой стороны аккредитованные лица, имеют право обращаться с апелляцией  в центральный орган по аккредитации. В качестве органа по аккредитации могут выступать органы власти, уполномоченные ими организации и другие лица, образовавшие системы обязательной или добровольной аккредитации. В случае если организация аккредитована государственным органом, то ей могут делегировать право выполнять некоторые государственные функции, например, выдавать документ государственного образца, в частности, высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, имеют право выдавать диплом государственного образца.