Государственное регулирование процессов приватизации в РФ

Федеральное агентство по управлению государственным  имуществом является уполномоченным федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том  числе права акционера, в сфере  управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные  полномочия в соответствии с законодательством  Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти)⁴.

По специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени функции  по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или  специализированные государственные  учреждения. В настоящее время таким учреждением является Российский фонд федерального имущества (РФФИ), созданный распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р(245).

Приватизация  имущества субъектов РФ и муниципального имущества осуществляется органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления, компетенцию которых определяют закон и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и правовые акты органов местного самоуправления соответственно (п. 2 ст. 6 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества). На практике на региональном и местном уровнях также создаются специализированные органы по управлению имуществом (комитеты и т.п.), органы или учреждения, выполняющие функции продавца имущества (фонды имущества и т.п.).

Покупателями  государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением  государственных и муниципальных  унитарных предприятий, государственных  и муниципальных учреждений, а  также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  превышает 25 процентов. Это ограничение  не распространяется на случаи, когда  приватизация осуществляется путем  внесения соответствующего имущества  в уставный капитал открытых акционерных  обществ, а также на некоторые иные случаи, указанные в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества.

Также не могут  быть покупателями открытые акционерные  общества, если предметом продажи  являются размещенные такими обществами акции, принадлежащие публично-правовым образованиям – «Открытые акционерные  общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с настоящим  Федеральным законом»⁵.

Кроме того, Законом  о приватизации государственного и  муниципального имущества (п. 2 ст. 5) установлено, что на приватизацию распространяются законодательные ограничения на участие в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц, установленные в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

2. Правовое  регулирование процесса приватизации.

Приватизация  в России началась после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» в 1988 году. На этом этапе  она осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. При  этом реальные ее масштабы оставались неизвестными. По оценкам ОЭСР к  лету 1992 года (начало осуществления  программы приватизации) более 2000 предприятий  были приватизированы «стихийно». До середины 1992 года Верховный Совет РФ принял ряд законов и постановлений, регламентирующих процессы приватизации и банкротства хозяйственных субъектов, в том числе и Законы РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» и «О собственности в РСФСР» от 24/12/1990.

В России к  нормативной базе приватизации относились также Государственные программы  приватизации на 3 года. Они включали задания на текущий год и прогноз  на два следующих. На основании этих законов Государственный комитет  России по управлению государственным  имуществом (ГКИ) издавал нормативные  акты, а также давал разъяснения  этих актов и Программы приватизации. При этом за пределами юрисдикции этих законов оставалась приватизация земли и жилищного фонда, социально-культурных учреждений и объектов культурного  и природного наследия. Кроме указанных  законов отдельные аспекты приватизации попадали под действие и других законов, например, «О предприятиях и предпринимательской  деятельности» от 25/12/1990⁶.

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен Указ № o.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Был принят закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. и Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. который действовал до 2001 г.

Среди нормативно - правовых актов, регулирующих процесс  приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации  в настоящее время можно назвать  в первую очередь Федеральный  закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. с изменениями, внесенными Федеральный законом от 7 мая 2009 г. № 89-ФЗ.

Данным Федеральным  законом устанавливается правовая основа для регулирования отношений, возникающих при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанных с ними отношений по управлению этим имуществом.

В Законе закреплены основные принципы приватизации, которая  проводится на ее основе. К ним отнесены, во-первых, признание равенства покупателей  приватизируемого имущества; во-вторых, открытость деятельности органов государственной  власти и органов местного самоуправления, на которые возложено проведение приватизации; в-третьих, отчуждение имущества  при приватизации исключительно  на возмездной основе; в-четвертых, осуществление  приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления самостоятельно, но в порядке, предусмотренном Федеральным законом о приватизации⁷.

В законе определена сфера его действия. Он регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества и связанные с ними отношения по управлению указанным  имуществом. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его  предшественника - Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые  этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда и имущества  государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами  России, и другие случаи отчуждения, указанные в законе.

В Федеральном  Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» закреплены способы приватизации государственного и муниципального имущества, причем перечень их носит исчерпывающий  характер, подробно раскрыты как содержание каждого из этих способов, так и  особенности приватизации отдельных  видов имущества. Причем, некоторые из перечисленных способов в прежнем Законе о приватизации 1997 г. закреплены не были.

В связи с  наличием в российском законодательстве большого количества устаревших, во многом разрозненных и противоречивых актов, регламентирующих вопросы приватизации и управления государственным имуществом, Федеральным Законом « О приватизации…» предусматриваются развернутые  переходные положения. Также на основании  и в соответствии с указанным  Законом отношения по приватизации могут регулироваться иными федеральными законами и нормативными актами, а  также законодательством субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, которые не могут противоречить Закону о приватизации государственного и муниципального имущества.

Гражданский Кодекс Российской Федерации в ст. 217. «Приватизация государственного и муниципального имущества» дает общее  понятие приватизации. Примечательно, что ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и  другие вещные права» и не названа  в числе оснований возникновения  или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что  приватизация является основанием прекращения  права собственности на объекты  государственного и муниципального имущества и возникновения права  частной собственности физических и юридических лиц⁸.

Среди нормативно – правовых актов, составляющих нормативную  базу приватизации нужно назвать  также Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I «О приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации» с последними изменениями внесенными Федеральным законом от 11 июня 2008 г. № 84-ФЗ.

Закон о приватизации жилищного фонда устанавливает  основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности  на жилье. «Целью Закона является создание условий для осуществления права  граждан на свободный выбор способа  удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования  и сохранности жилищного фонда»⁹.

В законе дано следующее понятие приватизации: приватизация – это бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Установлено также право граждан, занимающих жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность. Определены категории жилых помещений, не подлежащих приватизации. Установлен порядок передачи приватизируемых жилых помещений в собственность граждан.

Следующим нормативно-правовом актом, регулирующим процесс приватизации является Постановление Правительства  РФ от 14 февраля 2006 г. №87 «Об утверждении  Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества». В данном постановлении устанавливался порядок определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества.

В частности  устанавливалось, что «нормативная цена подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия  устанавливается равной балансовой стоимости подлежащих приватизации активов этого предприятия», а  «нормативная цена подлежащих приватизации находящихся в государственной  или муниципальной собственности  акций акционерного общества, доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования  в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, за исключением нормативной  цены акций (долей) обществ, осуществляющих банковскую деятельность, определяется на основании данных сводной бухгалтерской  отчетности общества как средневзвешенное значение следующих величин, умноженное на коэффициент специального права («золотой акции»)»¹⁰.

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной  программе приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской Федераций» ( с последними изменениями внесенными Указом Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369). В данной программе дана классификация объектов и предприятий по возможности их приватизации, перечислены объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена, указаны способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации и др.

Важное значение имеет и Земельный Кодекс РФ. В  нем, в частности, установлено, что  «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, в собственность граждан и  юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных  участков в собственность граждан  и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных  настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»¹¹.

Кроме вышеперечисленных  в числе нормативно-правовых актов  можно назвать: Указ Президента РФ «Об  основных положениях государственной  программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июня 1994 г.» от 22 июня 1994 г. ( в ред. указов президента РФ от 21.10.2008 г.); Указ президента РФ от 23.07.1997 № 775 ( в ред. от 24. 03.2009) «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли»; Указ Президента РФ от 16.11. 1992 № 1392 ( в ред. от 15.09.2008 ) « о мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» и ряд других. Важным звеном в законодательстве о приватизации являются также ежегодно утверждаемые Правительством РФ прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год.

Приватизация  осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу  в соответствии со ст. 13 Закона о  приватизации относятся:

- преобразование  крупных и средних государственных  и муниципальных предприятий  в открытые акционерные общества (с последующей продажей их  акций либо с сохранением их  за публичным собственником путем  создания хозяйственных обществ  с государственным участием или  "компаний одного лица");

- аукционная  продажа мелких имущественных  комплексов или отдельных объектов  недвижимости, в том числе объектов  незавершенного строительства, а  также акций открытых акционерных  обществ;

- иные формы  продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения  или без объявления цены, а  также приобретение акций их  доверительным управляющим, исполнившим  условия соответствующего договора);