Государственный долг

Объем внутреннего государственного долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах, снизился по сравнению с показателем на 1 января 2009г. (1 трлн. 421 млрд. 439 млн. руб.) на 1,7% и составил на 1 апреля 2009г. 1 трлн. 397 млрд. 268 млн. руб.

В структуре внутреннего долга наибольшую долю (63,12%) на 1 апреля занимали ОФЗ-АД в сумме 882,026 млрд. руб. ОФЗ-ПД - 23,61% в сумме 329,999 млрд. руб. ОФЗ-ФК составляли в структуре долга 1,27% - 17,828 млрд. руб. ГСО-ФПС составляли 9,44%, или 132 млрд. руб., ГСО-ППС - 2,53%, или 35,415 млрд. руб.

Минфин РФ привлек в январе-марте 2009г. на внутреннем рынке государственных облигаций 1 млрд. 818,2 руб. При этом объем погашения основного долга составил 25 млрд. 939 млн. руб. (по номиналу - 26 млрд. руб.). Чистое привлечение (привлечение минус погашение долга) составило отрицательную величину - минус 24 млрд. 120,8 млн. руб. Расходы на обслуживание госдолга составили 28 млрд. 303,4 млн. руб. Таким образом, чистое поступление средств в федеральный бюджет в I квартале 2009г. от операций с рублевыми госбумагами составило отрицательную величину - минус 52 млрд. 424,2 млн. руб.

Так, в январе-марте 2009г. было произведено размещение только облигаций с постоянным купонным доходом, в результате чего привлечено 1 млрд. 818,2 млн.руб. Погашение основного долга производилось по государственным сберегательным облигациям с постоянной процентной ставкой купонного дохода на сумму 9 млрд. 946,2 млн. руб. и по облигациям федерального займа с фиксированным купоном на сумму 15 млрд. 992,8 млн. руб. Расходы на обслуживание долга в январе-марте 2009г. по ОФЗ-ПД составили 4 млрд. 418,1 млн. руб., ОФЗ-АД - 20 млрд. 135,3 млн. руб., ГСО-ФПС - 3 млрд. 179 млн. руб., ГСО-ППС - 324,4 млн. руб.

              Структура внутреннего долга РФ по состоянию на 1 мая 2011 года представлена в Таблице 2.

Таблица 2

Эволюция рынка государственных ценных бумаг вполне логично разбивается на этапы, которые отражают его интенсивное развитие, появление ресурсных ограничений, открытие рынка для внешнего капитала, возникновение глубокого кризиса. На текущий момент можно выделить пять этапов развития российского рынка внутреннего долга.

Этап 1 связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования Центральным банком РФ дефицита федерального бюджета к созданию рынка федеральных облигаций.

Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего развития рынка внутреннего долга и его открытием для внешних инвесторов.

Этап 3 определяется системным финансовым кризисом.

Этап 4 характеризуется его постепенным преодолением.

Этап 5 представляет современное развитие рынка внутреннего долга.

На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка[21]:

-              снижен уровень доходности по государственным облигациям;

-              стратегия формирования портфеля внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;

-              значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

Основное увеличение внутреннего долга произошло в период 1993-98гг., когда бурно рос рынок государственных ценных бумаг, выпускаемых для покрытия дефицита бюджета. Тогда же задолженность различных кредиторов перед Банком России (в том числе возникших до распада СССР) принималась на государственный внутренний долг. Последовавшее за кризисом 1998 г. некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом, начиная с 2003 г.

Существует ряд мнений специалистов, что экспансия внутреннего долгового финансирования имеет многочисленные отрицательные последствия для экономики страны.

Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований является так называемый «эффект вытеснения частных компонентов совокупного спроса». Его суть состоит в следующем. Если правительство выпускает облигации государственных займов, номинированных в национальной валюте, то спрос на кредитные ресурсы внутри страны возрастает, что приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок (или их меньшему снижению, чем могло бы быть в отсутствие государственных заимствований). Если внутренние процентные ставки изменяются гибко (ситуация ограниченной иностранной мобильности капитала), то их увеличение (не снижение) может быть достаточно существенным для того, чтобы отвлечь значительные кредитные ресурсы от негосударственного сектора. В результате частные инвестиции, чистый экспорт и частичные потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост долгового финансирования государственных расходов «вытесняет» все виды негосударственных расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также чистый экспорт.

Глава 3. Проблемы управления  российским долгом и пути их решения

3.1Основные задачи по управлению долгом

              Управление государственным долгом представляет собой сложную, многоаспектную комплексную процедуру, включающую в себя несколько важнейших задач.

Мероприятия по управлению государственным долгом входят в комплекс мероприятий по управлению государственным кредитом. Управление государственным кредитом, связанное с обеспечением его деятельности в качестве заёмщика, кредитора и гаранта, является одним из направлений финансовой политики государства. Совокупность действий государства по управлению государственным кредитом включает:

1.      Обслуживание и погашение государственного долга;

2.      Выпуск и размещение новых облигационных займов:

3.      Поддержание вторичного рынка долговых обязательств;

4.      Регулирование рынка государственного кредита;

5.      Выработка порядка, условий и форм предоставления государством кредитов[22].

Основными органами государственной власти, осуществляющими управление государственным кредитом, являются Министерство финансов, Центральный банк.

Целями управления государственным кредитом являются достижение экономических, социальных и политических целей, которые определяются современным состоянием социально-экономического развития страны, тенденциями и перспективами её развития.

Задачи по управлению долгом:

-              сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;

-              оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;

-              оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;

-              рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;

-              повышение эффективности использования заемных средств.

Существует необходимость законодательного реформирования системы управления госдолгом Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

-              разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;

-              разработку и принятие федерального закона о государственном долге Российской Федерации;

-              разработку и утверждение нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;

-              создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации;

-              разработку и утверждение единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

-              разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики.

Управление государственным долгом - это процесс выработки стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволяет привлечь требуемый объем финансирования, выполнить целевые установки правительства в отношении степени риска и стоимости, а также решить другие приоритетные задачи.

В более широком, макроэкономическом контексте проведения государственной политики правительству РФ необходимо стремиться к обеспечению того, чтобы уровень и темпы роста государственного долга были экономически приемлемыми и обоснованными и чтобы их обслуживание могло осуществляться в самых разных обстоятельствах при соблюдении целевых установок в отношении стоимости и степени риска.

Можно выделить ряд ключевых факторов, определяющих целесообразность осуществления политики активного управления государственным долгом:

1.      перед органами государственной власти на всех ее уровнях обычно стоят более глубокие задачи, нежели простое наполнение бюджета;

2.      наличие у органов власти возможности макроэкономического воздействия на экономику регионов, позволяющего повысить эффективность и снизить стоимость обслуживания долга;

3.      нетривиальное воздействие на рыночные показатели эмиссии государственного долга в силу особенностей привлечения и больших объемов государственных заимствований;

4.      наличие у государства активов и обязательств, не всегда поддающихся правильной оценке и влияющих на государственную финансовую политику, что в итоге может привести к выбору неадекватной стратегии управления долгами.

Все это ставит проблему управления долгом в разряд наиболее актуальных для современной экономической теории; в широком смысле данная проблема включает целый ряд различных аспектов.

3.2 Пути преодоления

Существуют два основных пути решения[23]: - усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Первый путь - это осуществление административных мер против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второй путь для России предпочтительнее. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя:

-              улучшение налоговой системы и налогового администрирования; -              сбалансированность бюджета;

-              обеспечение надежной работы банковской системы;

-              защиту прав кредиторов и инвесторов;

-              прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций;

-              борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы;

-              строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

Россия может продержаться максимум год без рефинансирования и реструктуризации своих внешних долгов,  без новых займов на погашение старых, списания части долга и рассрочки платежа. Федеральный бюджет не приходится рассматривать в качестве основного гаранта платежеспособности, поскольку нагрузку в 12-15 млрд. долл. в год он не выдержит. В противном случае все надежды на экономический рост, за счет которого и может пополняться доходная часть бюджета, можно оставить.

Прозрачность и простота операций по управлению долгом и конструкции долговых инструментов помогают снизить операционные издержки эмитентов и содействуют достижению портфельных целей. Кроме того, они способствуют более активному привлечению инвесторов и со временем могут помочь государству снизить стоимость обслуживания своего долга.

С целью формирования грамотной организационной политики управления долгами необходимо уделить внимание следующим шагам:

1.      стандартизации финансовых форм отчетности с максимальной степенью раскрытия информации;

2.      публичному раскрытию информации по состоянию финансов;

3.      проведению независимого аудита состояния финансов;

4.      непрерывному контролю за обслуживанием долга и финансовыми показателями, связанными с ним как на национальном, так и на региональном уровнях;

5.      формированию системы долговых ограничений для получения адекватной оценки рисков.

Эффективная долговая политика играет роль катализатора развития широкого финансового рынка и углубления финансовой среды. Результатом ее проведения должно стать уменьшение распространения кризисных явлений и финансовых рисков, а также снижение общей долговой нагрузки на экономику муниципалитетов. Но при этом нельзя ожидать, что она станет панацеей и сможет заменить надежное бюджетно-налоговое и денежно-кредитное регулирование.