Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию

При размещении государственных  заказов сложными считаются работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному заказчику затруднительно или невозможно заранее разработать окончательные требования к результатам работ, к их техническим, функциональным, качественным, коммерческим и иным характеристикам, критерии оценки результативности. Другая особенность сложных товаров, услуг и работ, включая НИОКР, которую необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере получения конечного результата с заранее заданными характеристиками: нередко в ходе выполнения НИОКР и сложных работ, включающих НИОКР, выясняется, что требуемый результат объективно недостижим либо, напротив, возможно достижение результата с лучшими характеристиками, чем предполагалось изначально.

Серьезной проблемой при  размещении заказов на НИОКР, сложные работы и реализацию крупных научно-производственных проектов является обязанность государственного заказчика указывать в извещении о проведении конкурса начальную (максимальную) цену контракта. Изменение начальной (максимальной) цены контракта в сторону ее повышения невозможно, даже в том случае если это объективно необходимо для качественного выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд.

Закон не допускает проведение двухэтапного конкурса, во всем мире доказавшего свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть достаточно конкретной. В условиях неполноты информации о качественных и технических характеристиках заказываемых сложных работ (услуг) двухэтапный конкурс позволяет государственному заказчику на первом этапе восполнить эту неполноту и сформулировать эти характеристики в полном объеме, а на втором этапе выбрать наилучшие конкурсные заявки с учетом ценового критерия. Процедура двухэтапного конкурса предусмотрена Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», нормами ВТО и директивами ЕС, регулирующими государственные закупки, и используется в США и большинстве европейских стран; в США и некоторых европейских странах при необходимости, при размещении особенно сложных заказов используется процедура многоэтапного конкурса. Двухэтапный конкурс использовался и в России в период с 1997 по 2005 гг.

Недостатком действующего законодательства является также чрезмерный упор на ценовые критерии при оценке и сопоставлении заявок в ущерб таким критериям как функциональные и качественные характеристики продукции и квалификация участников конкурса: удельный вес суммы этих критериев при оценке и сопоставлении заявок на выполнение работ и оказание услуг не может превышать 40%, при размещении заказа на выполнение НИОКР и некоторые другие виды работ – 65%. При этом установление квалификационных требований к участникам размещения заказа является правом, а не обязанностью заказчика, а при размещении заказов на поставки товаров и вовсе запрещено, что сказывается и на качестве конкуренции, и на качестве реализации государственного заказа.

Однозначное деление в  Законе всех предметов заказа на товары, работы и услуги создает сложности для заказчиков научно-производственных работ, результатом которых становятся производство и поставка инновационной продукции (новой техники, технических систем): в данном случае неясно, что является предметом заказа – сама продукция или работы по ее разработке и созданию. В результате заказчику проще разбить заказ на несколько стадий, и по каждой из них провести конкурс, однако проведение нескольких конкурсов вместо одного приводит к дополнительному расходованию бюджетных средств, создает дополнительную нагрузку на заказчиков и участников конкурса и самое главное – может негативно сказаться на качестве реализации заказа.

Последнее обстоятельство обусловлено тем, что большинство сложных работ научного и научно-производственного характера являются комплексными, и каждой из них присуще основное свойство сложных систем – целостность, присущие сложной работе элементы (способы, методы решения задач, отдельные виды работ) в рамках единой задачи не могут рассматриваться и выполняться отдельно. Поэтому деление сложной работы как предмета конкурса на части методически неправильно, так как при этом может существенно измениться состав и содержание технических требований и оценочных критериев. В США подобная проблема решается через заключение долгосрочных контрактов-программ, включающих все стадии реализации научно-производственного проекта – от научных исследований до производства и поставки конечного продукта; в России из-за особенностей бюджетного законодательства (ст. 72 БК РФ) заключение долгосрочных государственных контрактов (на срок более трех лет) осуществляется в особом порядке, определяемом Правительством РФ, и требует в каждом конкретном случае распоряжения Правительства РФ [6].

Вероятностный характер получения  результатов с заранее заданными характеристиками при выполнении НИОКР и других сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и виды работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в зависимости от полученных результатов. Это позволяет говорить о необходимости и неизбежности в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта. Однако Законом № 94-ФЗ изменение условий государственного контракта, включая установленную цену, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается.

Законом предусмотрены отдельные  исключения, в том числе возможность изменения объема НИОКР, но не более чем на 10%; возможность корректировки предмета государственного заказа не предусмотрена.

Формирование и реализация государственного заказа на выполнение НИОКР и разработку инновационной продукции в США, на уровне ЕС и в отдельных странах ЕС осуществляется посредством научно-технических программ. В этих странах распространена практика составления логических моделей (концептуализации) правительственных программ, составления графической схемы, иллюстрирующей причинно-следственные связи между элементами программы. Логические модели дают наглядное представление о том, на решение каких проблем направлена программа, каковы ее цели и задачи, промежуточные и конечные результаты, необходимые ресурсы, а также позволяют установить предположительные сроки реализации программы. Логические модели программ являются основой мониторинга их результативности. Порядок разработки и реализации российских ФЦП подобной концептуализации не предусматривает, и не всегда можно точно определить, каким образом планируемые расходы и мероприятия должны привести к достижению намеченных целей.

В США распространены как  контракты, в которых НИОКР является единственным или основным предметом заказа, так и контракты, которые предусматривают выполнение НИОКР в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой технологии или разработки и производства заказываемой техники и технических систем.

Все многообразие контрактных  отношений государства и его подрядчиков реализуется в США в рамках Федеральной контрактной системы (ФКС). Правовую основу ФКС составляют два фундаментальных законодательных блока – Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное право.

Кодекс федерального регулирования  содержит специальный раздел, детально регламентирующий процедуры планирования, размещения, управления реализацией и контроля за качеством исполнения государственных заказов. Федеральное контрактное право представляет собой блок законов, регламентирующих заключение на территории США любых контрактов, включая контракты на выполнение заказов для государственных нужд.

ФКС включает следующие основные блоки: планирование государственных заказов; размещение государственных заказов; заключение государственного контракта; управление федеральным контрактом; завершение исполнения федерального контракта, прием результатов реализации контракта.

Кодексом федерального регулирования  предусмотрены различные способы размещения заказа в зависимости от особенностей предмета заказа, включая двухэтапные и многоэтапные торги; выбор того или иного способа регламентирован. Пристальное внимание уделяется квалификации, профессионализму и репутации участников размещения заказов; установление квалификационных требований к участникам во многих случаях является не правом, а прямой обязанностью заказчика.

В зависимости от особенностей предмета заказа и от того, насколько точно возможно заранее рассчитать финансовые показатели, применяются различные виды контрактов. Американское законодательство предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов.

Типология государственных  контрактов США включает три типа контрактов по их ценовым характеристикам: контракты с фиксированной ценой, контракты на основе возмещения издержек, нестандартные контракты.

Заслуживает внимания набирающая популярность в странах ЕС концепция sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на государственные нужды, так и в отношении длительных инвестиционных проектов. В новой концепции существенная роль отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для реализации трех базовых принципов (triple baseline) – экономичности, экологичности и социальной полезности закупок. Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в этой области сформулированы в Великобритании, где установлены приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов [7].

Направления развития системы государственного заказа в  России

Эффективность системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию следует рассматривать на трех уровнях. При рассмотрении обеспечения конкретной потребности государства и соответствующего государственного заказа, можно говорить об эффективности размещения и реализации конкретного государственно-

го заказа. В этом случае под эффективностью понимается получение результата, который максимально соответствует сформулированным требованиям и ожиданиям государственного заказчика, или превосходит их, при наименьших расходах бюджета. Под эффективностью системы государственного заказа в данной статье понимается максимальное удовлетворение общественных потребностей, выраженных через государственные нужды, при существующих финансовых, производственных, технологических, научно-технических и др. ограничениях. Следовательно, оценка эффективности системы государственного заказа подразумевает не только оценку эффективности размещения и реализации заказа, но и оценку эффективности формирования государственных нужд и государственного заказа, нацеленности расходов государства на реализацию актуальных общественных потребностей.

Интегральная эффективность системы государственного заказа включает в себя результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов

конкретным целям, экономичность  как достижение результата при наименьших расходах бюджета и «внешнюю эффективность» как влияние системы государственного заказа на экономику страны, которое можно оценить через мультипликативные эффекты.

Относительно системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию можно также говорить об эффективности реализации инновационной функции государственного заказа.

В процессе формирования, размещения и реализации государственного заказа государство, наука и бизнес должны выступать в качестве равноправных субъектов при координирующей роли государства.

Взаимодействие государства с научным и предпринимательским сообществом на этапе формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию особенно актуально в современной экономике знаний, в которой становится всё сложнее отделить производителя от потребителя: производители знаний сближаются с их потребителями, активно взаимодействуют в процессе производства нового знания, как следствие в отношении знания как продукта не всегда можно четко идентифицировать, кто его произвел, а кто – потребил. Процесс формирования государственных нужд и государственного заказа должен носить интерактивный характер и быть основанным на выработке согласованных решений на базе информационных потоков «снизу вверх» и сверху вниз».

Целью подхода «снизу вверх» является выявление и содействие заполнению имеющихся на рынке ниш (market pull). Целью подхода «сверху вниз» является реализация отобранных государством приоритетов и преодоление провалов рынка (technology push).

На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по формированию приоритетных направлений научно-технологического развития [8, с. 24] – от государственных органов исполнительной власти, научного сообщества (Российской академии наук и других государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров), предпринимательского сообщества (Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, ОПОРА России, отраслевых ассоциаций).

На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и окончательное определение приоритетных направлений научно-технологического развития.

Ключевую роль в повышении  эффективности формирования и реализации государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию должно сыграть внедрение в практику государственного управления и планирования технологических дорожных карт на основе выбранных приоритетов научно-технологического развития и критических технологий. Выбранные приоритеты научно-технологического развития, перечень критических технологий и разработанные технологические дорожные карты должны являться основой окончательного формирования государственных нужд и государственного заказа в рамках ФЦП.