Индикативное планирование в системе государственного регулирования экономики

Вовлечение в систему  индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов, государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурную форму индикативного планирования.

Структурную форму индикативного планирования успешно использовали в Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевого развития страны на 1960 - 1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующих планах. Целенаправленные структурные изменения, включая развитие наукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставались главным направлением государственной экономической политики Японии четверть века. Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы, исходя из существующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасности, добиться многополярности использования ее специфических возможностей. Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения, хозяйства, административных функций государства в основных районах страны, многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельными районами, взаимодействия в международном масштабе.

Эволюция к  структурной форме планирования прослеживается и во Франции. С начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как план государства, производящего общественные блага, и метод координации действий зависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозные аспекты плана более четко разделены»⁷.

Под влиянием кризиса  развития 70-80-х годов, который был связан со сменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальных тенденций развития, индикативное планирование в развитых странах трансформируется в стратегическую форму, для которой характерна гибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. В стратегическом планировании по сравнению со структурным планированием значительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков и количественных показателей планирования.

Во Франции  идея стратегического планирования, суть которой - выбор главных приоритетов развития национальной экономики, впервые получила воплощение в десятом индикативном плане на 1989 - 1992 гг. В этом плане было установлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валюты и обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое из направлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченной системой финансирования.

Американские власти определяют индикативное стратегическое планирование как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максирмального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей»⁸.

В 80-90-х годах масштабы структурного индикативного планирования в развитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточной гибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурное планирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересов старых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственных предприятий.

Финансовые  кризисы второй половины 90-х годов  показали, что усиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынков увеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этим усиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономисты прогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшей перспективе⁹.

2.2. Процесс реализации индикативного  плана

В данном разделе  я хотела бы рассмотреть основные инструменты, с помощью которых может быть реализован индикативный план.

Государство в  условиях современного рынка осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям:

• установление и взимание налогов на производство и оборот товаров, доходы и имущество юридических и физических лиц, на использование природных ресурсов;
• осуществление бюджетных расходов на содержание государственного аппарата, закупки продукции для государственных нужд, на помощь отраслям, регионам и иностранным государствам, на поддержку отдельных категорий граждан;
• привлечение, погашение и обслуживание государственных займов;
• приобретение, продажа и использование государственного имущества;
• планирование деятельности государственных предприятий.

Разработка  бюджета на будущий год должна основываться на достоверных оценках доходов и расходов налогоплательщиков и получателей средств из бюджета. Поскольку развитие разных рынков, отраслей, регионов и предприятий взаимосвязано, учитывать эти взаимосвязи следует при прогнозировании налогового потенциала и бюджетных потребностей. Бюджетные расходы, налоговые ставки и другие нормативы, государственные заимствования воздействуют на спрос и предложение, на эффективность производства и на занятость. Поэтому должно быть учтено их влияние на налоговые поступления.

Налоговые поступления, доходы от использования государственной собственности определяют общий размер и структуру бюджетных расходов, в том числе средства целевых бюджетных и некоторых внебюджетных фондов. Средства страховых фондов, собираемые и используемые на выплаты пенсий, пособий по нетрудоспособности или безработице и на иные аналогичные нужды, также воздействуют на спрос и предложение.

Таким образом, существует комплекс взаимосвязей процессов  в экономике и возможностей формирования бюджетов. Поэтому народнохозяйственный прогноз и бюджет образуют единую систему, состоящую из прогнозных показателей развития экономики и бюджетных показателей. Исполнение бюджетных показателей, как известно, является обязательным. Если процедуры разработки бюджетов и экономических прогнозов взаимосвязаны и адекватны реальным экономическим процессам, они составляют макроэкономический план, в котором бюджетные показатели имеют директивный, а остальные — прогнозный, информационный характер.

Государственное программирование в развитых странах в настоящее время играет роль важного инструмента индикативного планирования. Государственные программы формируются по приоритетным направлениям стратегии развития (обычно выделяют не более десятка). В рамках этих программ государство часто выступает в роли заказчика, организатора и координатора в решении крупных общественно значимых проблем, например, таких, как полет человека в космос, освоение какого-либо источника энергии, создание новых видов вооружений, развитие отстающих территорий или привлечение зарубежных инвестиций. Для достижения соответствующей конечной цели оказывается необходимым в течение длительного периода решать комплекс взаимосвязанных задач.

В таких случаях  возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели до начала раз работки бюджетов на каждый финансовый год. Для преодоления этого противоречия используется программно-целевой подход. В соответствии со сложившейся практикой применения программно-целевого подхода для достижения конкретной цели принимается нормативный акт, закон, в котором определяются: 1) органы государственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) порядок взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач — подцелей, подлежащих решению, качественных, стоимостных параметров и сроков получения, оценки и приемки результатов; 5) эффект от выполнения программы.

Разработка  и утверждение целевой программы  осуществляются путем поэтапного согласования с учетом интересов заказчиков и исполнителей, макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для координации бюджетов и программирования важно, чтобы решения об ассигнованиях на программу принимал орган власти, утверждающий бюджет.

Государственное регулирование рыночной экономики может осуществляться также административными методами. Они просты, но могут затруднять развитие эффективных процессов самоорганизации в экономике и создавать основу для коррупции.

При использовании административных методов по каждой проблеме управляющий орган принимает конкретное решение. К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых, монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; осуществление процедур банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов хозяйственной деятельности и др.

Нормативное регулирование заключается в том, что государство устанавливает совокупность нормативов, параметров, связывающих одни экономические величины с другими, обязательных для всех субъектов, и контролирует их исполнение. У хозяйствующих субъектов сохраняется большая свобода действий, а государство при этом оказывается в состоянии изменять макроэкономические пропорции, варьируя общие нормативы.

В числе нормативов регулирования следующие:

• налоговые ставки и другие параметры, определяющие размеры налоговых платежей;
• монетарные нормативы, в частности ставка рефинансирования, нормы обязательных резервов, нормативы резервов по ссудам и другие параметры, обеспечивающие функционирование банковской системы;
• нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы;
• нормативы заработной платы в бюджетных организациях, а также обеспеченности их работников производственными помещениями и другими ресурсами;
• социальные нормативы, определяющие размеры и структуру социальных расходов, а также процедуры их индексации в зависимости от темпов инфляции и роста заработной платы;
• нормативы обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов помещениями, амуницией, военной техникой и вооружением, другие нормативы, регулирующие деятельность вооруженных сил и правоохранительных органов;
• льготы различным категориям граждан и организаций, влияющие на их налоговые обязательства, на их потребности в трансфертах или на цены потребляемых ими благ во взаимосвязи с необходимыми для этого субсидиями из бюджета.

Нормативное регулирование экономики, способное обеспечить эффективное достижение целей индикативного планирования, должно основываться на принципах децентрализованности, равновесности, системности и обусловленности¹⁰.

Принцип децентрализованности состоит в том, что выбор хозяйственных альтернатив и принятие стратегических решений субъекты экономики осуществляют самостоятельно, руководствуясь лишь нормативами, задающими распределение чистого дохода, и другими нормативами, связывающими между собой затраты и результаты деятельности. Экономические субъекты разрабатывают и реализуют прогнозы и планы своей деятельности самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Принцип равновесности означает, что должны устанавливаться некоторые равновесные значения экономических нормативов, обеспечивающие эффективное достижение целей, намеченных правительством. Например, налоговые ставки должны устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем собираемых налогов. Ставка рефинансирования центрального банка должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем кредитования.

Принцип системности: поскольку равновесные значения нормативов, как правило, взаимосвязаны, то их выбор должен осуществляться по определенной системе. Эта система определяет выбор траекторий развития экономики, соответствующей сочетанию выбранных нормативов.

Выбор системы  нормативов представляет собой сложную  задачу, поскольку улучшение одних показателей может сопровождаться ухудшением других. Главной проблемой выбора является согласование интересов. Экономические субъекты могут повлиять на цели и методы нормативного регулирования лоббистскими средствами. Кроме того, в условиях интернационализации и глобализации рынков государствам приходится иметь дело с очень мощными субъектами, например многонациональными компаниями.

Принцип обусловленности: нормативы можно подразделить на безусловные, действительные для всех случаев и субъектов данного типа, и обусловленные, определяемые выполнением субъектами определенных требований. Такими требованиями могут быть, например, превышение фондом оплаты труда уровня, определяемого установленным законодательством минимальным размером заработной платы более чем в некоторое число раз, что влечет взимание налога на прибыль с суммы превышения.

Государственные закупки представляют собой один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики, поскольку государство выступает крупнейшим заказчиком, покупателем на рынке продукции, работ и услуг.