Экономика общественного сектора

Итак, контролируемость налоговой  системы несомненно относится к числу ее желательных свойств, хотя данный критерий, в отличие от предыдущих, не всегда находит поддержку тех, кто непосредственно проектирует эти системы и отвечает за их функционирование.

5 Расходы общественного  сектора. Социальная помощь и общественное страхование

5.1 Понятие общественных расходов

Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой.

Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. В этой связи мы будем предполагать, что общественные расходы структурированы  в разрезе программ и в отношении  каждой единицы ассигнований определены конкретные задачи, решению которых  эти ассигнования предназначены  служить.

Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно в общем  и целом разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам.

Во-вторых, это обеспечение обязательного  страхования на случай болезни, безработицы  и т.п. Для этой категории расходов, в отличие от предыдущей, суть процесса не сводится к перераспределению, а  имеет место своеобразное предварительное  аккумулирование средств, в том  числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты  при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного  страхования является страхование частное и добровольное.

Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность  за удовлетворение потребностей в которых  берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных  общественных благ, либо принадлежат  к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный  патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов).

5.2 Формы общественных расходов

Общественные расходы могут  осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга.

Например, программа помощи инвалидам  может предусматривать различные  по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых  исходя из нормативов затрат либо в  порядке возмещения фактических  расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг  частных домов инвалидов и  т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой - производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др.

Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные  формы расходов, следующие друг за другом. Так бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара.

Рациональный выбор форм, в которых  расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структуризуются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.

5.3 Взаимозависимые предпочтения и общественные расходы

Выше упоминались программы косвенной поддержки безработных, предусматривающие передачу общественных средств предпринимателям, создающим новые рабочие места или учебным заведениям, осуществляющим переподготовку. Ясно, что реципиенты подобных (как и любых других) программ предпочли бы получить деньги без каких-либо ограничений на их использование. Однако ясно также, что в данном случае нет оснований рассматривать предпочтения работодателей и тех, кто занят переподготовкой, в качестве основных ориентиров программы.

Необходимо учитывать  предпочтения безработных, а также  налогоплательщиков, за чей счет финансируется программа. Интересы как тех, так и других не всегда совпадают с интересами реципиентов. В этой связи не исключено, например, что предприниматели получат вместо денег бесплатные участки для строительства предприятий в депрессивном районе, а учебные заведения - пособия по определенным курсам. Естественное стремление реципиента максимизировать собственное благосостояние, используя расходуемые обществом средства в соответствии со своими предпочтениями, ограничивается предпочтениями других лиц, имеющих отношение к тем же программам расходов.

Нередко социальная помощь призвана прямо или косвенно играть стимулирующую роль. Это касается, например, пособий на детей, которые обычно вводятся с целью не только облегчить положение малоимущих, но и стимулировать рождаемость. Сознательное придание помощи стимулирующих функций само по себе означает, что на ее масштабы, структуру и характер влияют представления тех, кто ее оказывает, о желательном для них образе жизни получателей помощи. Стимулировать имеет смысл лишь то, что представляет полезность для стимулирующего, а не для одного только стимулируемого.

Однако предпочтения большинства налогоплательщиков следует отличать от предпочтений администрации программ. Именно потому, что натуральные формы помощи предполагают, как правило, более высокие административные издержки, более значительный штат служащих и т.п., существует источник постоянного бюрократического давления в пользу избыточной "натурализации" и усложнения программ. В этой связи при прочих равных условиях целесообразно реализовывать такие программы помощи, которые стесняют свободу выбора получателей не больше, чем этого требует типичный налогоплательщик.

5.4 Общественное страхование 

Масштабы и характер социальной помощи определяются в основном укоренившимися в обществе представлениями о справедливости, и соответствующие расходы осуществляются в рамках перераспределительных программ. На первый взгляд может показаться, что то же относится к обязательному государственному страхованию граждан на случай болезни, безработицы и т.д. Действительно, как мы убедимся ниже, между программами социальной помощи и общественного страхования нет непроходимой грани. Однако принципиально важна разница между ситуацией, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и той, когда человек, столкнувшись с определенными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии.

Накопление фондов общественного страхования обеспечивается, как правило, с помощью маркированных  налогов. Во многом аналогичные фонды формируются частными страховыми компаниями на основе контрактов с застрахованными, добровольно заключаемых обеими сторонами. Например, медицинское страхование бывает как частным, так и общественным, причем, сравнивая между собой ситуации в разных странах, можно найти материал для рассмотрения того и другого и в роли альтернатив, и в роли сосуществующих и взаимодополняющих друг друга механизмов. В частном страховании вместо маркированного налога фигурирует страховая премия, уплачиваемая застрахованным в соответствии с заключенным контрактом.

Потребность в страховании обусловлена неприятием риска. Многие люди с удовольствием рискуют небольшой частью своего состояния в надежде выиграть гораздо больше, но когда речь идет о ключевых компонентах благосостояния, типичным является стремление уклониться от риска. Допустим, индивиду предлагается на выбор либо с гарантией сохранить свое состояние, либо оказаться в ситуации, когда равновероятна как полная потеря всего нажитого, так и его удвоение. Разные люди ведут себя неодинаково (им присуща разная степень неприятия или, наоборот, предпочтения риска), но большинство предпочитают гарантированное сохранение достигнутого, если вероятность его значительного приумножения не превышает вероятности столь же значительных потерь.

Некоторые виды рисков вообще невозможно предотвратить, и результатом страхования являются обычно не гарантии от наступления так называемого страхового случая, а возмещение понесенных убытков в денежной форме. Так, страхование от пожара вовсе не гарантирует, что пожар не случится, однако позволяет получить возмещение стоимости сгоревшего имущества.

Подобного рода страхование успешно  осуществляется и без прямого  участия государства. Частные страховые  компании выступают в качестве посредников, позволяющих застрахованным объединить риски. Суть частного страхования состоит в конечном итоге в том, что потери каждого из застрахованных оплачиваются из общего фонда, созданного компанией из индивидуальных взносов, то есть как бы распределяются на всех. Незастрахованный теряет либо многое, либо ничего. Застрахованный заведомо теряет свой взнос (страховую премию), но при известной вероятности страхового случая и достаточно большой численности застрахованных добровольное объединение рисков гарантирует возможность возмещения убытков.

Для страхового дела характерна значительная экономия на масштабе. Увеличение числа застрахованных - не только ключевое условие объединения рисков, но и важнейший фактор относительного снижения административных издержек. С этой точки зрения всеобщее обязательное страхование, которое способно обеспечить только государство, имеет преимущество перед частным. Однако само по себе отмеченное преимущество, как правило, не окупает недостатков, связанных с принуждением к страхованию, так что экономия на масштабе - лишь один из факторов, которые следует принимать во внимание при прочих равных условиях, делая выбор в пользу общественного страхования.

Другой и, пожалуй, более важный фактор - отсутствие достоверных прогнозов  некоторых рисков. Как упоминалось  выше, частное страхование предполагает, что вероятность наступления страхового случая известна, и базируется на идее объединения рисков. Страховые компании опираются на основанные на эмпирических данных оценки вероятности пожаров, автомобильных аварий, краж и т.п.

Социальный риск - это риск внезапного возникновения обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим лицам одновременно. Социальный риск не поддается объединению. Для частной страховой компании он означает возможность одновременного появления страхового случая у очень значительной части застрахованных.

Когда речь идет о социальном риске, государство оказывается  своего рода последней линией обороны. Это особенно заметно применительно, например, к страхованию банковских вкладов.

В отличие от частных страховщиков, государство способно справляться с социальными рисками благодаря недоступному для частных компаний всеобщему охвату страхованием (обычно даже крупные бедствия непосредственно затрагивают не все население страны) и в особенности благодаря своей способности привлекать дополнительные средства с помощью увеличения налогов.

Если  активы, аккумулированные страховой  компанией, недостаточны для удовлетворения внезапно участившихся обращений за выплатами, компания разоряется, а многие из застрахованных остаются ни с чем. Но если в таком же положении оказывается государство, оно способно восполнить дефицит за счет принудительного повышения отчислений в соответствующие фонды. У государства есть и другой выход, а именно изменить законодательство таким образом, чтобы уменьшить свои обязательства перед застрахованными. В противоположность этому частная компания способна либо выполнить заключенные контракты, либо отказаться от них, объявив себя банкротом, но изменить контракты в одностороннем порядке она  не вправе.

В частности, при резком росте безработицы  может быть принято политическое решение о некотором увеличении обязательных отчислений в соответствующий страховой фонд и об одновременном уменьшении пособий по безработице.

Еще один исключительно важный фактор, объясняющий участие государства  в страховании - это неблагоприятный отбор. Данное явление характерно для тех случаев, когда совокупность страхующихся неоднородна с точки зрения уровня риска.

Проблема неблагоприятного отбора не слишком ощутима, например, в страховании  имущества. Но когда речь идет, в  частности, о медицинском страховании или страховании представителей разных профессий от несчастных случаев, обойти эту проблему невозможно. Решение нередко удается найти на основе выделения нескольких групп страхующихся, так, чтобы каждая из них была внутренне однородной. Однако провести этот принцип до конца, как правило, невозможно. В результате в тех областях, для которых особенно значим неблагоприятный отбор, частное страхование либо предполагает ограничения, касающиеся круга страхующихся и объема обязательств, либо очень дорого.