Монополии в экономике России

2. Обеспечение доступности  товаров и услуг для потребителей  в части беспрепятственного и  недискриминационного доступа потребителей  к регулируемым товарам и услугам  регулируемых организаций, системам  инженерно-технической инфраструктуры, обеспечения доступных регулируемых цен (тарифов) в первую очередь для наиболее уязвимых категорий потребителей (социально незащищенным слоям граждан, малого бизнеса и пр.), в том числе за счет ресурсосбережения и повышения эффективности потребления товаров и услуг регулируемых организаций.

3. Повышение инвестиционной  привлекательности инфраструктурных  секторов экономики за счет  снижения рисков, связанных с  регулированием, для обеспечения  устойчивого финансового положения  регулируемых организаций и повышения эффективности деятельности регулируемых организаций.

4.Развитие конкурентных  отношений в естественно монопольных  сферах за счет выделения конкурентных  видов деятельности при реализации  структурных реформ, а также конкуренции за право управления коммунальной инфраструктурой.

5.Совершенствование системы  регулирования путем повышения  эффективности и прозрачности  деятельности регулирующих органов  за счет роста квалификации, устранения  избыточного регулирования, повышения  прозрачности, публичности и последовательности процессов регулирования, в том числе при участии потребителей, регулируемых организаций и экспертного сообщества, введения экологических аспектов регулирования.

Система государственного регулирования инфраструктурных секторов включает систему тарифного регулирования / ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, отраслевое регулирование, в том числе отраслевые инвестиционные программы развития, антимонопольное и техническое регулирование, бюджетную, налоговую и социальную политику государства. Эффективность системы государственного регулирования инфраструктурных секторов во многом определяется согласованностью принципов, задач, механизмов и инструментов регулирования между различными аспектами регулирования, а также органами регулирования федерального уровня исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления.

Достижение основных задач государственного регулирования  инфраструктурных секторов может быть осуществлено путем реализации мероприятий по следующим приоритетным направлениям:

1. Уменьшение объема  перекрестного субсидирования.

2.Повышение эффективности  деятельности регулируемых организаций,  в том числе путем перехода  к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, синхронизации инвестиционных программ регулируемых организаций, а также отраслевых и территориальных программ.

3. Защита интересов  потребителей.

4. Развитие конкурентных отношений в регулируемых секторах.

5. Совершенствование  деятельности регулирующих органов.

6. Энергоэффективность. 

Глава 3. Направления совершенствования государственного регулирования естественных монополий в РФ.

3.1 Государственный контроль за естественными монополиями в экономике России.

Государственный контроль осуществляется за действиями, которые могут сдерживать экономически оправданный переход товарного  рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного  рынка.

«Государственный контроль бывает предварительным и последующим.

1. Предварительный государственный контроль.

Требуется представить  в Федеральную антимонопольную  службу ходатайство о даче согласия на совершение соответствующей сделки. Контролю подлежат три группы сделок естественных монополистов:

1) сделки, в результате  которых субъект естественной  монополии приобретает право  собственности на основные средства  или право пользования основными  средствами, не предназначенными  для производства (реализации) товаров (в отношении которых применяется регулирование), если их балансовая стоимость больше 10% собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

2) инвестиции  субъекта естественной монополии  в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование, если инвестиции превышают 10% собственного капитала субъекта естественной монополии;

3) продажа, аренда  и другие сделки, если хозяйствующий  субъект приобретает право собственности  либо владения, пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется тарифное регулирование, если их стоимость превышает 10% собственного капитала субъекта естественной монополии .

Перечисленные сделки государством фактически не контролируются. Это обусловлено тем, что практически  все естественные монополисты обладают крупными активами, и даже значительные капиталовложения или расходы, как  правило, не превышают 10% стоимости этих активов.

2. Последующий государственный контроль.

Требуется представить  уведомление о совершенной сделке в 30-дневный срок. Для осуществления  контроля орган регулирования вправе запрашивать у хозяйствующих  субъектов информацию о лицах, располагающих  более 10% голосов в их уставных капиталах. Контролю подлежат две группы сделок:

1) лицо (группа  лиц) приобретает акции (доли) в уставном (складочном) капитале  субъекта естественной монополии,  в том числе по договорам  поручения, доверительного управления, залога, в размере более 10% общего числа голосов;

2) субъект естественной  монополии приобретает более  10% общего количества голосов  в уставном капитале другого  хозяйствующего субъекта.

Существуют  и другие способы государственного воздействия на деятельность субъектов естественной монополии. Один из них - ведение Реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль , поскольку любое государственное воздействие возможно только после включения организации в соответствующий раздел реестра. Этим Реестр субъектов естественной монополии отличается от Реестра хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%»⁹. (Временное положение о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, утв. Приказом ФСТ России от 26 августа 2004 г. N 59.)

3.2. Совершенствование  государственного реформирования  естественных монополий.

С необходимостью реформирования основных субъектов естественных монополий – Газпрома, РАО «ЕЭС», Министерства путей сообщения – согласны все. Эти гигантские организации, контролирующие значительную часть природного и экономического потенциала страны и огромные активы, унаследованные ими с советского периода, отличаются крайне малой прозрачностью, низкой эффективностью и высокими ценами на производимые ими продукты и услуги.

Финансы этих гигантских компаний (на самом деле это своего рода гиперкомпании-холдинги, в принципе неспособные реально контролировать хозяйственную деятельность своих низовых подразделений и дочерних структур) остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилиированных структур, непрофильных активов и т.д. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инвестиционных решений. Например, при огромных трудностях в привлечении инвестиционных ресурсов в электроэнергетику в рамках РАО «ЕЭС» миллиарды рублей закачиваются в проекты, сроки окупаемости которых уходят за пределы 2030 г.

В то же самое время  мы наблюдаем постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий, а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного характера.

Учитывая, что естественные монополии с их инвестиционными  программами так или иначе  контролируют финансовые потоки, сопоставимые с достаточно крупными статьями федерального бюджета, вопрос о законности и эффективности использования этих средств имеет далеко не второстепенное значение для экономической политики государства и для экономики в целом.

Основное направление  реформирования этих суперкомпаний-монополий  в принципе определено – это вычленение из их состава той части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной монополии (это, главным образом, транспортные артерии), и создание конкурентной среды во всех остальных областях, которые сейчас объединены одной организационной крышей с собственно монопольной сферой.

Однако несмотря на кажущуюся  очевидной всем необходимость радикальных  мер в этой области, реформы застопорились  на стадии обсуждения, и в течение  ближайших года-полутора реальных изменений (по крайней мере, в лучшую сторону) ожидать мы не можем. Кроме того, вызывает большую тревогу тот факт, что, несмотря на многолетнее обсуждение планов реформирования естественных монополий, их содержание по-прежнему остается неясным в силу туманности формулировок по многим ключевым вопросам, формулировок, оставляющих нынешнему руководству этих компаний неоправданно большую свободу решений и действий.

Почему это происходит? Во-первых, в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов преобразований естественных монополий фактически поручили руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства, то есть самого себя, разрабатывает «Газпром», железных дорог – Министерство путей сообщения, электроэнергетики – руководство РАО «ЕЭС». Дело даже не в личностях – есть объективный конфликт интересов, который недопустим на государственной службе. Если правила и условия реорганизации государственной компании, распродажи ее активов и т.п. устанавливают ее наемные управляющие, даже при самом жестком контроле со стороны правительства государственные интересы окажутся в числе наименее учитываемых при определении этих условий, а при отсутствии такого контроля наносимый ущерб может принять колоссальные размеры.

Во-вторых, позиция самой  государственной власти, которая  и должна проводить соответствующие  преобразования, что называется, неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она, конечно, заинтересована в повышении эффективности и  отдачи от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий. Да и укоренившаяся в государственном аппарате система «кормлений», которая стала одним из кирпичей фундамента современного российского капитализма, требует для своего существования большого количества именно таких мест, как наши нынешние «естественные монополии». С этой точки зрения, власть в данном вопросе оказывается в совершенно двусмысленном, двойственном положении: с одной стороны, она и хотела бы навести в этой сфере порядок, но, с другой – рискует остаться без столь необходимых ей возможностей платить «нужным» людям реальные, а не символические зарплаты; финансировать свои предвыборные кампании. Поэтому вполне естественно, что начало реформы перманентно откладывается «до лучших времен» даже при понимании того, что реформирование монополий в известном смысле является условием наступления этих самых «лучших времен».

Наконец, в-третьих, есть, конечно, и объективные препятствия. Как и в случае с административной реформой и реформой ЖКХ, о которых ниже, прежде чем получить отдачу от этой реформы, в нее надо вложить немало ресурсов и пойти при этом на крупные политические риски. Тем более что в случае с естественными монополиями социальные издержки даже удачно проведенной реформы могут быть очень велики, а о социальной цене неудачи страшно даже подумать.

С точки зрения доктора экономических наук, Явлинского Григория Алексеевича:

1. Реформа естественных  монополий – не самоцель. Реформы вообще не могут быть самоцелью: они – лишь средство для достижения каких-то других целей, решения тех или иных задач. Поэтому, прежде чем «грузить» общество кучей цифр и схем, надо четко сказать, для чего мы это делаем, как и что мы в результате этого получим. Пока что предъявляемые нам проекты отделываются на этот счет абстрактными фразами типа «повысить эффективность», «поднять уровень управления», «повысить инвестиционную привлекательность». При этом вопрос о том, кто и что в результате этого получит, а также кто и с кого будет спрашивать, если реформа сведется к повышению цен и приватизации активов, старательно затушевывается.

2. Одна из главных  претензий к нынешним естественным  монополиям – их финансовая  непрозрачность. При этом предполагается, что именно эти непрозрачные структуры в процессе реформирования будут дробиться, приватизироваться, продаваться или служить материальной базой для вновь создаваемых структур. Более того, всем этим будут заниматься их нынешние топ-менеджеры, кстати говоря, сами столь же финансово непрозрачные, как и управляемые ими структуры. Поэтому начинать надо именно с финансового оздоровления нынешних структур, наведения порядка в их финансовой отчетности, отсечения структур, занятых в непрофильной деятельности и т.д. И лишь затем в финансово прозрачной обстановке можно и нужно заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», Газпрома, «Связьинвеста» и т.д. Другими словами, составление и предание гласности полной картины контролируемых нынешними монопольными гигантами профильных и непрофильных активов, а также финансовых потоков, должно быть условием их разукрупнения и частичной приватизации.

3. Разделение сектора,  в рамках которого будет сохраняться 
государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на начальном этапе реформ уполномоченным специальным правительственным органом при жестком парламентском контроле. Приватизация активов в этих секторах также должна проводиться на конкурсной основе независимой государственной структурой на базе специальных законов, принимаемых парламентом.