Политика европейских стран для развития сельских районов

Большинство из теорий стратегического территориального планирования, существующих в настоящее время, основаны на анализе проблем и потенциалов развития территории, на базе которых строятся цели, задачи и формируется пакет мер⁵.

Можно выделить три концепции сельского развития.

a Концепция,  которая идентифицирует сельское развитие с общей модернизацией сельского хозяйства и агропродовольственного комплекса. Эта концепция ставит во главу угла развитие сектора.

b Концепция,  которая связывает сельское развитие исключительно с сокращением различий между наиболее отсталыми сельскими районами и остальными отраслями экономики (концепция сближения).

c Концепция,  которая идентифицирует сельское развитие с развитием сельских районов в целом, путем использования всех ресурсов, имеющихся в данном районе (человеческих, физических, природных, ландшафтных и пр.), и интеграции между всеми компонентами и отраслями на местном уровне. Эта концепция использует возможности территории в наиболее широком ее понимании.

1.2 Модели развития сельских территорий

Этим трем концепциям соответствуют  три различные модели, которые  используются для объяснения политики развития сельских территорий. В частности, чтобы понять эти модели, следует  проанализировать следующие вопросы:

1 цели моделей для сельского  хозяйства и агропродовольственного  сектора;

2 функции, которые придаются  другим отраслям экономики;

3 роль, которая отводится  отдельной территории;

4 роль, которую играют  общественные силы;

5 роль, которую играют  институты.

 

1 Отраслевая модель

В этой модели в центр внимания ставится сельское хозяйство. Цели государственной политики поддержки сельского хозяйства или, в более общем виде развития агропродовольственного сектора, заключаются в том, чтобы усилить конкурентоспособность производственных структур, особенно путем увеличения размеров производства. Движущей силой этой модели является «профессиональное» сельскохозяйственное предприятие и соответственно сельскохозяйственный производитель, ведущий производство на условиях полной занятости.

Этот подход, основанный на модернистской парадигме, господствовавшей в первой половине 1980-х годов, рассматривает сельскохозяйственное и сельское развитие через процесс модернизации сельского хозяйства и агропромышленного сектора.

Сельские территории рассматривались как совокупность ресурсов для сельского хозяйства и как резервуар для развития производственных процессов в сельском хозяйстве. Превалирует функция производства товарной сельскохозяйственной продукции. И в определении понятия «сельское развитие» существует сильная связь с понятием «пространство для сельскохозяйственного производства». Сельское хозяйство и агропродовольственная система понимаются в глобальном контексте, в свете интеграции макроэкономических процессов агробизнеса и интеграции сельского хозяйства в рыночную экономику.

Отраслевая модель развития в разных своих формах была присуща большей части всех направлений сельскохозяйственной политики, как структурной политики (поначалу), так и в дальнейшем тех ее направлений, которые известны под названием «политики сельского развития». В различных документах ЕС, этот особый акцент на развитии именно аграрного сектора был оправдан разнообразными аргументами, среди которых наиболее значимыми являются следующие.

Сельское хозяйство должно быть в центре внимания, поскольку в пространственных терминах на него приходится 80% территории ЕС.

Сельское хозяйство не является отраслью, выполняющей чисто производственную функцию, но выполняет также различные функции, связанные с защитой окружающей среды, территории, использованием ландшафтных и незагрязненных природных ресурсов и пр.

Сельское хозяйство —  это одна из отраслей, которая в  свете изменения международных  сценариев (реформа ЕСХП, вступление в ЕС стран Восточной Европы, новые торговые соглашения в рамках ВТО) испытывает на себе сильный шок и поэтому нуждается в большей мере в структурной адаптации.

В отраслевой модели применяются  направления политики, которые можно  отнести к «классическим»; они  были введены директивами, принятыми  в рамках структурной перестройки  в 1972 году, а впоследствии получившими  свое дальнейшее развитие и адаптацию⁶.

Политические силы, которые  в большей мере поддерживают эту  модель развития, представлены отраслевыми  союзами и ассоциациями сельскохозяйственных производителей как на европейском, так и национальном и региональном уровнях. Они в большей мере подпитывали  идею центрального места, которое должны занять сельское хозяйство и сельскохозяйственное предприятие в развитии сельских территорий, и, следовательно, идею о  том, что основными получателями средств в рамках этой политики должны стать сельскохозяйственные производители.

2 Перераспределительная модель

В этой модели сельское развитие характеризуется двумя основными  моментами.

a) Сельские районы рассматриваются как районы слаборазвитые, структурно отстающие от развития городских районов в силу неблагоприятных природных и социально-экономических факторов, и поэтому эти районы требуют особого внимания со стороны государственной политики.

Основная цель модели состоит  в том, чтобы задействовать эффект перераспределения, как с помощью  инструментов прямых компенсаций воздействия  неблагоприятных факторов, так и  с помощью структурной поддержки.

b) Потребность развития, применяемая в этой модели, требует диверсификации доходов сельскохозяйственных предприятий, поскольку сельское хозяйство является основной отраслью производства в этих районах. В то же время модель признает, что сельское хозяйство не может быть единственным рычагом, с помощью которого можно преодолеть разрыв между этими районами и остальной экономикой. Кроме того, когда подчеркивается необходимость диверсификации производства в этих районах, ссылка, как правило, делается, главным образом, на традиционные отрасли (агротуризм, сельский туризм, переработка сельскохозяйственной продукции в самих хозяйствах и пр.)⁷.

Эта концепция сельского развития относится в основном к развитию внутренних холмистых и горных районов и на их потребности изменения социально-экономического равновесия по сравнению с наиболее обеспеченными ресурсами и богатыми равнинными районами, где сосредоточены не только городские центры, но также различные отрасли производства, инфраструктура и развитая сфера услуг. В этом подходе противопоставление делается не просто между сельскими и городскими территориями (где сельский это синоним сельскохозяйственного), как в предыдущем модели сельского развития, но между бедными, отсталыми, маргинальными районами и пр. и остальной территорией страны.

Этот подход к сельскому  развитию утверждается, главным образом, в 1970-е и 1980-е годы. Он получает признание  в концепции «Будущее развитие сельского  мира» (Европейская Комиссия, 1988). Он также нашел отражение в многочисленных национальных и региональных программах, которые ассоциируют вопрос сельского развития с наиболее бедными районами.

Концепция сельских районов как районов слабых, требующих постоянных дотаций в силу их природной и социально-экономической «инвалидности», содержится в определении горных и неблагоприятных районов, которое было введено классической структурной политикой в соответствии с директивой социально-структурного развития (ЕС) № 268 в 1975 году, и оно выделяет три различных типа районов:

• горные районы;

• неблагоприятные районы, находящиеся под угрозой обезлюдения;

• районы, характеризующиеся специфической неблагоприятной обстановкой.

Показательным для этой модели является роль, которая отводится выплатам, компенсирующим воздействие неблагоприятных природных и социально-экономических факторов, которые выделяются сельскохозяйственным производителям, проживающим в этих районах и имеющим земельные участки площадью не менее 3 га, и которые обязуются продолжать заниматься производством на этой земле не менее пяти лет.

В данной концепции политика сельского развития не выполняет функцию только восстановления территориального равновесия, она выступает за интеграцию различных ресурсов и инструментов, в том числе внешних, для вооружения «классических» направлений политики поддержки сельскохозяйственных структур.

 

3 Территориальная модель

Эта модель развития рассматривает территорию во всей совокупности.

Начавшиеся  со второй половины 1980-х годов процессы социальной и территориальной дифференциации во всех европейских странах приводят к радикальному изменению стереотипов  и упрощенного представления  о сельских территориях, которые  имели место до этого момента. Территориальная модель обогащается  различными новыми подходами и идеями, в том числе и дифференцированными  позициями. Формирование модели сельского  развития концентрируется на следующих  методологических аспектах:

1. основа для развития процесса;
2. роль, которую играют аграрный и агропродовольственный сектор по сравнению с другими отраслями экономики.

Территориальная модель развития может быть разделена  на два различных варианта, которые  двум различным направлениям экономической  мысли:

1. развитие аграрного и агропродовольственного секторов как двигатель развития сельских территорий.
2. экономической диверсификация местной экономики и несельскохозяйственные отрасли как факторах развития местной экономики.

Первый  вариант, тот, что ставит аграрный и  агропродовольственный сектор в  центр процессов сельского развития, основан на следующих элементах  анализа:

• аграрный и агропродовольственный  сектор способны генерировать процессы обновления сельских территорий;

• сельское хозяйство может  конкурировать с другими отраслями  за привлечение ресурсов, особенно потому, что сельское хозяйство имеет  более низкий уровень транзакционных издержек и издержек трансформации (изменения).

• меняется классическая фигура современного предпринимателя, что  особенно видно во всей Европе, где  появилось много предпринимателей нового типа, способных следовать  «экономии от совмещения» (economies of scope) вместо «экономии на масштабах» производства (economies of scale), уделять больше внимания потокам внутренних ресурсов, применять  производственные техники, более устойчивые для окружающей среды, диверсифицировать  производство в направлении новых  рынков.

Второй вариант, основанный на том, что в центр развития ставится процесс диверсификации местной  экономики, отвергает идею о том, что сельское хозяйство само по себе может стать источником диверсификации, и поддерживает идею о том, что  привлекательность сельских территорий, то есть способность привлекать ресурсы  и остановить исход сельского  населения из сельских районов, зависит  в значительной степени от способности  сельских территорий создавать альтернативные источники дохода, то есть несельскохозяйственные и не возникающие в фермерском хозяйстве или в семье фермера.

Сокращение промышленного  производства в городских центрах, высокая стоимость и низкое качество жизни в городах оказали влияние  на рост привлекательности сельских территорий и на возникновение там  новых функций, особенно в районах, близко расположенных к городским центрам⁸. В целом именно сельские территории оказались способными диверсифицировать свое экономическое развитие и таким образом отказаться от центральной роли, которую сельскохозяйственное производство играло в них в прежние времена, которые должны были быть использованы как идеальные стартовые модели для политики развития и для создания современных сельских территорий.

В территориальной модели роль институтов приобретает иные параметры: получила признание роль местных институтов (частных и государственных), как при разработке направлений развития, так и при управлении и реализации программ развития. Это меняет функции региональной власти, поскольку в процесс вовлекается административный уровень более низкого порядка, а также формы местного агрегирования неадминистративного типа. Территориальная модель признает, что помимо огромной важности местных институтов, для успеха политики развития они должны быть связаны с эффективной координацией между различными уровнями управления самой политикой, начиная от политики ЕС, которая активно присутствуют, через финансовую поддержку и установление системы правил и ориентиров, и далее переходя к национальному, региональным и, наконец, местным уровням. 

2 Политика развития  сельских территорий в Европе

2.1 Основные направления  региональной политики Европейских Стран с 2000 по 2006 г. и с 2007 по 2013г.

Региональная политика тесно связана и согласуется с политикой регионального (пространственного) развития и единой сельскохозяйственной политикой.

При развитии сельских территорий ЕС особая роль отводится единой сельскохозяйственной политике, которая вплоть до 2006 года была направлена на:

• обеспечение продовольственной безопасности,
• создание соответствующего уровня жизни фермеров,
• развитие и модернизацию аграрного сектора, а также создание условий для занятия сельским хозяйством во всех регионах ЕС.

Кроме того, в период с 2000 по 2006 год еще одним направлением единой сельскохозяйственной политики было выделено развитие сельских территорий и защита окружающей среды.

В период 2007-2013 гг. определены новые направления:

• усиление конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства;
• содействие в управлении территорией и защита окружающей среды;
• улучшение качества жизни и содействие диверсификации сельской экономики.

Кроме того, в рамках единой сельскохозяйственной политики программное  планирование дополняется общественной инициативой Лидер (Leader), которая  направлена на комплексное (интегрированное) развитие сельских территорий и сотрудничество местных инициативных групп.

В отличие от 2000-2006 гг. Лидер уже не является отдельной общественной инициативой, а интегрирована в основную программу развития сельских территорий (рис.3).

Рисунок 3 – Политика развития сельских территорий ЕС 2007-2013 гг.