Процесс Европеизации в странах балтии

По-третє, безпрецедентна складність передвступного етапу. З огляду на зазначену вище комуністичну спадщину та визначені через неї жорсткі критерії вступу, цей процес перетворився на виснажливу марафонську дистанцію довжиною більше десяти років. 

По-четверте, політика адміністративної обумовленості. Адміністративною обумовленістю прийнято вважати комплекс вимог, які країни-кандидати на вступ до ЄС мають виконати з метою приведення національних адміністративних систем у відповідність із Копенгагенськими критеріями вступу [6].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Основні  етапи європеїзації в Балтійських  країнах

 

Розширення  вплинуло також на політичну та адміністративну системи країн-кандидатів, органи влади та управління яких є тепер ключовими гравцями в багаторівневій системі процесів прийняття рішень та вироблення політики в ЄС, оскільки вони постійно залучені до участі на всіх етапах циклу політики Європейського Союзу.

Набуття членства в ЄС стало лише завершальним етапом тривалого й складного процесу підготовки країн до вступу, в ході якого країни кандидати здобули безцінний досвід формулювання, затвердження та реалізації масштабних національних стратегій європейської інтеграції. Без перебільшення можна сказати, що ці стратегії за своїм змістом, спрямованістю та значенням стали своєрідними національними проектами модернізації, що дозволили Балтійським країнам подолати цивілізаційне відставання й вивели їх на новий рівень розвитку [10].

Процес підготовки до вступу мав значний вплив на адміністративні структури та процедури країн. Проаналізувавши майже п’ятнадцятирічний передвступний період, учені виділили п’ять етапів європеїзації посткомуністичних країн: від перших контактів та угод з торгівлі та співробітництва до переговорів про вступ та початку повноцінного членства. Впродовж цього періоду ЄС діяв як реальний зовнішній гравець, що впливав на процес трансформації шляхом встановлення стратегічних цілей (зона вільної торгівлі, повноправне членство), формування умов (укладання Європейських угод, Копенгагенські критерії вступу) та надання політичної і фінансової допомоги й стимулів (PHARE, двосторонній політичний діалог, багатосторонній структурований діалог щодо спільної зовнішньої політики та політики безпеки, співробітництва у сфері юстиції та внутрішніх справ, а також секторальних політик). Дослідники особливо наголошують на тому, що за відсутності життєздатних альтернативних членству в ЄС сценаріїв розвитку посткомуністичні країни пішли шляхом трансформації та реформ, який був досить жорстко обумовлений критеріями, вимогами та зобов’язаннями, встановленими ЄС відповідно до його acquis communautarie та політики [6].

На першому  етапі європеїзації  (1988-1991 рр.) посткомуністичні країни встановили перші контакти з Європейською Спільнотою та відчули стимули для інституційного навчання. Невдовзі після падіння комуністичних режимів у ЦСЄ виявилося, що ЄС був неготовий ні запропонувати план соціально-економічної трансформації посткомуністичної Європи, ні повністю осягнути той факт, що стратегічним наслідком припинення системного антагонізму в Європі стало перетворення європейської інтеграції на потужний зовнішній фактор впливу, а самого Європейського Союзу – на впливового міжнародного гравця. ЄС керувався прагматичним, часто реактивним та кумулятивним підходом, поєднуючи традиційні пропозиції (доступ на ринок, фінансова підтримка, політичний діалог) з новими ініціативами або, принаймні, пізнаваними ярликами («Європейські угоди»). Такий підхід часто піддавався критиці як скоріше очікувальний, технічний та вузькоспеціальний, ніж визначений та послідовний [8].

Після підписання відверто формальної та малозначущої декларації з Радою економічної  взаємодопомоги (РЕВ) в 1989 р. ЄС негайно встановив індивідуальні контакти з країнами  в контексті триваючої лібералізації та системної трансформації у межах Варшавського договору та Ради економічної взаємодопомоги. Це привело до встановлення офіційних двосторонніх відносин, що знайшло своє логічне продовження у підписанні угод про торгівлю та співробітництво, які не лише ліквідували торговельні бар’єри, а й мали певний інституційний та адміністративний вплив на все ще комуністичні країни. Подальший розвиток подій показав, що це була прелюдія до більш суттєвих та широких відносин [9].

Справжнім проривом у відносинах стало започаткування ЄС в 1989 р. програми PHARE. Для належного адміністрування заходами програми країни мали створити відповідні адміністративні структури. Що стосується формування експертного середовища та розбудови основних адміністративних структур, необхідних для розвитку відносин з ЄС, то програма PHARE стала першим стимулом до європеїзації виконавчих органів влади в посткомуністичних країнах шляхом підвищення обізнаності щодо ЄС як важливого зовнішнього гравця, принаймні в ключових управлінських підрозділах.

Для ефективного  використання коштів програми PHARE національні адміністративні органи мали навчитися працювати з інститутами ЄС, особливо з Європейською комісією, яка відповідала за реалізацію PHARE та загальну координацію допомоги західних індустріальних держав, відомих як G-24. На цьому етапі в посткомуністичних країнах були створені перші підрозділи для роботи з фінансовою допомогою ЄС, а з метою ефективного використання коштів програми PHARE була зміцнена координація між різними міністерствами. Як наслідок, в країнах перші підрозділи з європейських справ були створені в міністерствах закордонних справ, внутрішніх справ (які також відповідали за проведення адміністративної реформи), економіки, соціального забезпечення та юстиції. Для цього етапу характерним було також залучення до роботи в підрозділах з європейських справ ряду досвідчених посадових осіб виконавчих органів влади, які потім стали ключовими гравцями на наступних етапах європеїзації.

Програма PHARE залишалась основним фінансовим інструментом з бюджетом близько 13 млрд. євро на період 1990-2003 рр. для Балтійських країн, які стали членами ЄС в 2004 р. Крім того, програма PHARE запровадила принцип обумовленості, відповідно до якого посткомуністичні країни могли отримати фінансові кошти лише за умови відповідності певним політичним критеріям (демократія, верховенство права, захист прав людини та меншин). Однак ці критерії були досить абстрактними і не торкалися інших, більш практичних елементів ефективного врядування [6].

Для другого  етапу європеїзації (1992-1994 рр.) характерним  було формування основних засад інституційних відносин з ЄС. Важливим кроком у цей період стало укладання Європейських угод, які заклали підвалини для відносин вищого рівня на основі ст. 238 Договору про заснування Європейської Спільноти й містили в своїх преамбулах визнання перспективи можливого членства в ЄС. Інші положення даних угод стосувалися асиметричного відкриття ринків держав-членів ЄС в напрямі створення зони вільної торгівлі для промислових товарів впродовж десятирічного періоду, запровадження суворих правил конкуренції відповідно до ст. 81-82 ДЗЄС, обережних норм щодо руху працівників (мали бути предметом двосторонніх переговорів з державами-членами), капіталів та послуг, а також широкого переліку сфер подальшого економічного та торговельного співробітництва.

Європейські угоди дали поштовх процесам необов’язкової та «очікуваної» адаптації. Асоційовані країни від самого початку діяли як держави-члени, коли, наприклад, приводили національні стандарти у відповідність з вимогами єдиного внутрішнього ринку ЄС, створювали відповідні агентства та запроваджували необхідні процедури. Крім того, завдяки Європейським угодам країни також приєдналися до норм і процедур конкурентної політики ЄС, у тому числі й щодо створення відповідних наглядових інститутів [6].

Однак лише на етапі переговорів  про вступ (четвертий етап) країни-кандидати реально почали відповідати цим зобов’язанням, як і у випадку з державною допомогою та іншими політично чутливими або фінансово затратними нормами. В процесі реалізації Європейських угод в асоційованих посткомуністичних країнах почали створюватися структури для координації європейських справ. Як спеціальний тип угод про асоціацію, Європейські угоди передбачали створення на двосторонній основі спільних з ЄС інститутів. Цікаво, що в Естонії, яка пізніше підписала Європейські угоди (набули чинності в 1998 р.), відповідні спільні інститути були створені на 4-5 років пізніше, ніж в Угорщині та Польщі. Внаслідок цього на початку 90-х рр. її міністерства закордонних справ були значно менше залучені до європейських процесів. Природно, що й підрозділи з європейських справ були створені на кілька років пізніше. Також з досвіду Естонії, яка створила європейські підрозділи після 1995 р., можна зробити припущення щодо кореляції між регулярними та офіційними двосторонніми відносинами та ступенем адміністративного залучення та адаптації [9].

У межах Європейських угод міністри регулярно зустрічалися у складі спільних об’єднаних рад: у спільних комітетах високопосадовці зустрічалися щонайменше раз на рік і частіше під час роботи у складі восьми підкомітетів з різних сфер політики. Були створені ключові підкомітети у сферах [6]:

- торгівлі, промисловості  та товарів у межах Європейської  спільноти з вугілля та сталі;

- митниці, лікарських препаратів, «відмивання грошей» та оподаткування;

- внутрішнього ринку;

- інновацій;

- економічних та монетарних питань;

- регіонального розвитку, зайнятості та соціальної політики;

- сільського господарства та рибальства;

- транспорту, навколишнього  середовища, енергетики та транс’європейських  мереж.

Отже, завдяки Європейським угодам галузеві міністерства, особливо економіки та фінансів, а також місії країн-кандидатів в ЄС були на постійній основі залучені в європейські справи на самому початку їх європейської інтеграції. Це значно збільшило кількість та розширило участь національних гравців в європейській політиці.

У 1993 р. ЄС пішов  далі обіцянки можливого членства посткомуністичних  країн. На Копенгагенському саміті ЄС було оголошено, що всі асоційовані країни, які відповідатимуть політичним та економічним критеріям членства, зможуть вступити до Союзу. «Вступ відбудеться, як тільки асоційована держава буде здатна взяти на себе обов’язки членства, виконавши обов’язкові економічні та політичні умови: існування стабільних інститутів, що є гарантами демократії; верховенство права, повага до прав людини і меншин та їх захист; існування діючої ринкової економіки; спроможність впоратись з ринковими силами та тиском конкурентного середовища в межах Європейського Союзу; здатність взяти на себе обов’язки, що випливають із членства, у тому числі прихильність цілям політичного, економічного і монетарного союзу. Здатність Європейського Союзу прийняти нових членів, зберігаючи при цьому динаміку та рушійні сили європейської інтеграції, також є важливим фактором спільного інтересу як Союзу, так і держав-кандидатів» [7].

Ця обіцянка членства була одностороннім актом та добре продуманою, хоча й юридично не зобов’язуючою, новою інтерпретацією Європейських угод. Вона спрямувала майбутні відносини між ЄС та асоційованими країнами у напрямі досягнення цілей вступу та політично обов’язкових зобов’язань, особливо з боку посткомуністичних країн.

На третьому етапі (1995-1997 рр.) була сформульована  передвступна стратегія та відбувся «поворот у напрямі вступу» у  відносинах з країнами-кандидатами. Два попередніх етапи, що пройшли посткомуністичні країни після обіцяного на Копенгагенському саміті членства в ЄС, створили підґрунтя для їх керованої європеїзації під пильним наглядом з Брюсселю, зокрема Європейської комісії. Як важливий зовнішній гравець ЄС застосовував патерналістський та опікунський підходи для посилення спроможності країн-кандидатів до набуття членства, а також указував, яким шляхом вони мають йти. Характерною рисою третього та четвертого етапів був наголос на спроможності до імплементації acquis [6].

Впродовж цього важливого етапу значно зріс рівень взаємодії, особливо між Комісією та національними органами влади посткомуністичних країн, у тому числі й з їх місіями в Брюсселі. Після Копенгагенського саміту та подання індивідуальних заявок на членство, країни-кандидати відчули посилення тиску щодо адаптації ними acquis communautaire у повному обсязі. У відповідь на вимоги ЄС країни-кандидати також мали розширити та суттєво удосконалити свої стратегії вступу. Вони перейшли від «очікуваної до обов’язкової адаптації», тобто до європейських стандартів та зобов’язань перед ЄС.

У квітні 1996 р. Комісія  розпочала загальне керівництво  процесом внутрішньої підготовки країн-кандидатів ЦСЄ з поширення опитувальника обсягом близько 180 сторінок стосовно інформації, необхідної для підготовки висновків щодо заявок на вступ та подальшого процесу відбору і перевірки [9].

Опитувальник  охоплював 23 сектори, починаючи від  митних тарифів і оподаткування  до правосуддя та внутрішніх справ, що в основних частинах відповідало поділу acquis на 31 розділ для ведення переговорів та охоплювало всі важливі його сфери. Для здійснення реалістичного та детального оцінювання поточного стану правопорядку та адміністративних умов у країнах-кандидатах Європейська комісія була зацікавлена в отриманні від них всебічної та достовірної інформації та фактів.

Ключовими були питання щодо рівня наближення, перешкод та слабких місць на шляху реформування національних систем державного управління країн-кандидатів. Кожен кандидат на вступ мав визначити координатора, відповідального за роботу над опитувальником. Відповіді мали бути дані впродовж 3 місяців, що було доволі жорстким терміном з огляду на масштаб та глибину інформації, яку необхідно було зібрати в міністерствах. Для вирішення питань та проблем, що виникли під час роботи з опитувальником, була скликана конференція під головуванням заступника генерального директора Генерального директорату ІА та за участю представників органів управління країн-кандидатів та посадових осіб Комісії. Допомогу національним органам управління надавали також делегації Комісії в країнах-кандидатах. З політичних та методологічних міркувань базовий опитувальник був однаковим для всіх країн-кандидатів. Комісія зробила чіткий наголос на спроможності відповідної країни-кандидата належним чином імплементувати та застосовувати законодавство ЄС. Органи управління мали описати свої повноваження, кількість службовців та їх кваліфікацію, а також охарактеризувати розвиток системи державного управління та державних агентств у кожному секторі та сфері політики. Загалом, відповідаючи на питання Комісії, країни-кандидати мали справу з тисячами сторінок тексту. Комісія також дала зрозуміти, що розглядає роботу над опитувальником як тест щодо спроможності кандидатів якісно й у відведені строки упоратись із цим завданням [8].