Процесс Европеизации в странах балтии

Опитувальнику передувало оприлюднення 3 травня 1995 р. Комісією Білої книги «Підготовка  асоційованих країн ЦСЄ до інтеграції у внутрішній ринок Союзу», обсяг  якої разом із додатками становив близько 500 сторінок. Крім презентації acquis внутрішнього ринку, у книзі була запропонована логічна послідовність відповідних заходів. Був зроблений наголос на вимогах належної імплементації та моніторингу національного законодавства, яке мало відповідати законодавству ЄС, а також виділені ключові законодавчі, регуляторні та інституційні положення, що забезпечували функціонування єдиного внутрішнього ринку без кордонів та управління ним. Біла книга слугувала додатковим текстом до Європейських угод, особливо у сферах економічного співробітництва та наближення законодавства. Вона навіть дещо виходила за межі цих угод, оскільки визначала пріоритети у встановленні послідовності адаптації національного законодавства в рамках 23 відібраних секторів та рекомендувала урядам країн-кандидатів ЦСЄ створити відповідні інститути (особливо підкресливши, у такий спосіб, організаційний та адміністративний контекст законодавства). Однак визначення пріоритетів та узгодження заходів у часі було повністю залишено у компетенції країн-кандидатів. Даний підхід був змінений лише із початком партнерства заради вступу, у межах якого були запроваджені детальні плани наближення, відомі як національні програми адаптації до acquis.

Отже, ці дві ініціативи 1995  та 1996 рр. дозволили мобілізувати зусилля ключових частин державного управління країн ЦСЄ. За масштабом, глибиною та якістю цей третій етап серйозно вплинув як на ЄС, так і на країни-кандидати. Ключовою рисою цього етапу стала секторизація (розподіл функцій) в країнах-кандидатах стосовно європейських справ, яка посилила вимогу щодо горизонтальної (між міністерствами) та вертикальної (всередині міністерств) координації. Відтоді виклики, пов’язані із виконанням Копенгагенських критеріїв, а також питання розбудови адміністративної спроможності, стали дуже важливою компонентою відносин ЄС з країнами-кандидатами. Повідомлення Комісії «Порядок денний 2000», яке також містило висновки щодо кожного кандидата на членство, анонсувало спеціальні програми та інструменти підтримки [7]:

- удосконалену  програму PHARE з наголосом на інституційній розбудові;

- відрядження національних експертів (програма TAIEX) та державних службовців з держав-членів ЄС (програма Twinning);

- регулярні звіти щодо поступу у досягненні відповідності критеріям вступу;

- пріоритети  партнерства заради вступу, спрямовані  на посилення адміністративної спроможності в окремих секторах;

- національні  програми адаптації до acquis для  імплементації та структурування партнерства заради вступу.

Ці ключові  елементи передвступної стратегії  ЄС підкреслили невідкладність адаптації, створення адекватних структур та розбудови спроможності в системах державного управління країн-кандидатів. ЄС запровадив ключові заходи з підтримки розбудови адміністративної спроможності лише стосовно посткомуністичних країн-кандидатів (не для Мальти і Кіпру). Перегляд та удосконалення програми PHARE в 1997 р. та модернізація інших інструментів допомоги стали важливими змінами в стратегії ЄС й ознаменували собою «поворот у напрямі вступу», який має розглядатися як переломний момент у двосторонніх відносинах, а також у контексті європеїзації. На той момент стало очевидним (для країн-кандидатів також), що ЄС не має однакового, або принаймні мінімально універсального, acquis у сфері державного управління. Відповідно до такого підходу програма Twinning, наприклад, стала однією із пропозицій держав-членів ЄС на «адміністративному ринку», на якому країни-кандидати могли вибрати експертів з різною управлінською підготовкою та навчатися у них, що забезпечувало «прямий шлях до когнітивного наближення». Мотивацією ЄС було успішне розширення, тобто якнайкраща підготовка країн-кандидатів для адаптації до acquis та його імплементації. Комісія як охоронець договорів ЄС відчувала відповідальність за надання ефективної допомоги та послідовне наближення до вимог Спільноти [6].

Комісія усвідомила, що пропозиція «якомога оптимальніше використовувати Європейські угоди» не стала достатнім стимулом для повного використання їх потенціалу (з обох боків). Засобом активізації відносин та прийняття політично більш зобов’язуючого та стратегічного підходу став графік відкриття переговорів про вступ, оголошений на Люксембурзькому саміті ЄС в грудні 1997 р. В цей час ЄС, а саме – Комісія розпочала реалізацію обов’язково та інтенсифікованої передвступної стратегії, яка доповнила переговори і тісно з’єдналася – за допомогою моніторингу та нагляду – з процесом переговорів про вступ.

На четвертий  етап європеїзації (1998-2002 рр.) припадає період переговорів про вступ та початок так званої опікунської європеїзації. В умовах існування постійної потреби в адаптації початок переговорів про вступ та процесу попереднього розгляду, під час якого правопорядок країни-кандидата порівнюється з відповідним правовим доробком ЄС, висунув на перший план потребу країн-кандидатів в ефективній та дієвій системі прийняття рішень як на національному, так і на європейському рівні.

На цьому  етапі ЄС удосконалив існуючі  та розробив нові інструменти підготовки до вступ з метою безпосередньої підготовки країн-кандидатів та скеровування процесу їх європеїзації [10].

ЄС проводив переговори про вступ у межах двоколійного підходу, беручи до уваги досягнутий на передвступному етапі поступ та рівень співробітництва. Результати відображалися у щорічних звітах про досягнутий поступ – недоліки та пріоритетні заходи були уміщені в угоди про партнерство заради вступу та включені країнами-кандидатами в їх програми адаптації національного законодавства до acquis. Цей бюрократичний, а також надзвичайно політизований підхід ставить країни-кандидати у жорсткі рамки та в умови непрямої конкуренції одна з одною. Під час переговорів та у межах передвступної стратегії широко використовувалися такі процедури, як публічний розголос результатів, бенчмаркінг та конкурентний тиск з боку інших посткомуністичних країн-кандидатів на вступ. Для того щоб упоратись з передвступними вимогами та переговорами про вступ, посткомуністичні країни мали створити нові та зміцнити існуючі координаційні механізми між адміністративними структурами, створеними для ведення переговорів, та підрозділами, залученими до підготовки набуття членства, тобто у передвступний процес. Предметом їх особливої уваги стала адаптація національного законодавства до acquis. Під час переговорів про вступ країни-кандидати мають переконливо довести власну спроможність імплементувати acquis або, у противному разі, попросити про необхідний для цього перехідний період, вказавши його тривалість та заплановані підготовчі кроки.

Слід зауважити, що тривалість та масштаб кожного  погодженого з ЄС перехідного  періоду були обмеженими. У цілому з посткомуністичними країнами ЦСЄ було досягнуто домовленості щодо встановлення близько 140 перехідних періодів. Лише кілька з них були потрібні через явні адміністративні недоліки. Однак повсюдний та горизонтальний вимір адміністративної спроможності був актуальним в усіх частинах переговорного процесу. Створені на другому етапі в межах Європейських угод структури (спільні інститути для асоціації, PHARE, адміністративні підрозділи тощо) стали залучатися до цих передвступних заходів переважно як частина процедури контролю [6].

Виклики переговорів про вступ зумовили більш структуровані та всебічні зусилля, спрямовані на посилення адміністративної спроможності (як у кількісному, так і в якісному вимірі) посткомуністичних країн. Хоча Європейські угоди й охоплювали деякі частини acquis, особливо ті, що стосувалися вільного переміщення товарів та конкурентної політики, переговори про вступ були поворотним пунктом у відношенні широти, глибини та невідкладності адаптації. На цьому етапі також можна спостерігати політизацію всього європейського механізму прийняття рішень у посткомуністичних країнах, яка відбулася завдяки природі та масштабу вступних переговорів. Багато рішень щодо позиційних документів та проведення переговорів були прийняті, принаймні, офіційно, на рівнях державного секретаря або кабінету міністрів. Що цікаво, цей поступовий процес зростаючої європеїзації належить до адміністративних змін у столицях країн-кандидатів. У цей період були сформовані та розбудовані національні базові системи процесу прийняття рішень в ЄС, які стали «островами досконалості та стабільності». Для роботи та внутрішньої організації місій посткомуністичних країн ЦСЄ в Брюсселі лише початок четвертого етапу, тобто початок переговорів про вступ, був офіційною датою цього дуже важливого злиття. На місії та національні базові системи критичний вплив справив наступний рівень, тобто етап реального членства.

Вступ до ЄС країн ознаменував собою початок нового, п’ятого етапу європеїзації, який розпочався в 2003/2004 рр. Від моменту підписання 16 квітня 2003 р. в Афінах договорів про вступ нові держави-члени мусили мати кваліфікованих чиновників для роботи в національних та європейських інститутах упродовж повного циклу вироблення політики ЄС [7].

Упродовж річного  перехідного періоду, який тривав з квітня 2003 р. по травень 2004 р., країни-кандидати могли діяти як активні спостерігачі в усіх інститутах ЄС та на всіх робочих рівнях та етапах вироблення європейської політики. Вони мали право брати участь в усіх заходах та обговорювати будь- які питання, однак не мали права голосу. Набуття членства означало, що нові держави-члени мали забезпечити повноцінну участь своїх представників у роботі більш ніж 700 експертних груп Комісії на підготовчому рівні вироблення політики, близько 350 робочих груп, які допомагають COREPER та Раді ЄС в процесі прийняття рішень, та близько 244 комітологічних комітетів, що спостерігають за належною імплементацією законодавства ЄС. Саме цей робочий рівень дозволяє розглядати членство як переломний момент адміністративної адаптації шляхом відкриття нової сфери діяльності для державних службовців.

Під час перехідного  періоду місії держав-кандидатів у Брюсселі були трансформовані у постійні представництва, а на національному рівні відбувався перегляд європейських систем прийняття рішень та координації. З моменту набуття членства нові держави-члени стали повноправними учасниками процесу прийняття рішень в ЄС. Оскільки в 2004 р. відбувся одночасний вступ одразу 10 нових держав-членів значно зріс обсяг взаємодії між державними службовцями всіх держав-членів, що стало додатковим фактором тиску на всіх службовців, залучених до циклу вироблення політики та прийняття рішень в ЄС. Все це вплинуло на масштаб та глибину залучення органів влади нових держав-членів у процес вироблення європейської політики [7].

На п’ятому  етапі процес європеїзації набув нової якості, оскільки, на відміну від попередніх етапів, ЄС зменшив або навіть припинив структуроване скеровування своїх нових членів. Саме на цьому етапі нові держави-члени мали скласти іспит на спроможність бути повноцінними гравцями в усіх сферах життя Спільноти, продемонструвавши тим самим рівень власної європеїзації та здатність до поступального розвитку [6].

Під час підготовки до свого п’ятого розширення ЄС відіграв найбільш активну роль у визначенні та формуванні процесу європеїзації країн кандидатів за всю історію розширень. Наявність в ЄС широкого спектра інструментів підготовки до вступу дозволяє характеризувати Союз як впливового зовнішнього гравця на посткомуністичному просторі.

Впродовж більш  ніж десяти років країни-кандидати були залучені до процесу адаптації до вимог ЄС у контексті перспективи їх членства в Союзі.

На думку  експертів, доволі складно визначити  вирішальний момент процесу європеїзації. Однак «поворот у напрямі вступу», що стався після самітів в Копенгагені та Гессені, започаткував процес прискореної, сконцентрованої на певних сферах очікуваної адаптації. Динаміка започаткування основних ініціатив ЄС і розвиток загальних адаптаційних заходів посткомуністичних країн починаючи з 1998 р. дозволяють спостерігати тенденцію зростання тиску ЄС на країни-кандидати за допомогою європейських стандартів, норм та правил, до яких претенденти на вступ мали адаптуватися. Однак слід зазначити, що на той час в ЄС не було чітко визначеного адміністративного acquis, до якого країни-кандидати мали б неодмінно адаптувати національне законодавство [6].

Це дало їм простір  для прийняття рішень, які б  відображали специфіку країни, та встановлення послідовності дій та адаптаційних кроків. Незважаючи на ці відмінності у графіку, послідовності та змісті, всі країни ЦСЄ постали перед однаковими вимогами ЄС і мали приблизно однакові часові рамки на їх виконання. Завдяки цьому вони мали такі спільні риси європеїзації, як, наприклад, поява адміністративних структур з європейських питань на другому етапі, просування до секторизації – на третьому та тенденція до централізації прийняття рішень щодо європейської інтеграції – на четвертому.

Впродовж процесу  європеїзації посткомуністичних країн ми можемо спостерігати виразну тенденцію до формування та збільшення  в них кількості відповідних інститутів (підрозділів з європейських справ, місій, а згодом і постійних представництв в ЄС, виконавчих агентств), розбудови структур для горизонтальної та вертикальної координації роботи зростаючої кількості адміністративних органів та інших зацікавлених гравців, залучених до прийняття рішень у сфері європейської інтеграції на національному рівні, а також запровадження спеціальних тренінгових програм для міністерств з метою зміцнення їх адміністративної спроможності [10].

У цілому можна  сказати, що підготовка країн-кандидатів до членства та переговори про вступ були важливим фактором формування національних адміністративних структур і трансформації існуючих.

ВИСНОВКИ

Європеїзацію  можна визначити як у широкому розумінні, тобто як зміни, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя держав-членів або держав-кандидатів під впливом процесу європейської інтеграції, так і у вузькому – як процес формування, поширення та інституціоналізації формальних та неформальних правил, процедур, парадигм політики, стилів, способів дії, спільних переконань і норм, які вперше були визначені та сформовані під час прийняття рішень в ЄС і згодом інкорпоровані в логіку внутрішніх дискурсів, особливих рис, політичних структур та напрямів державної політики держав-членів.