Прогнозирование результатов социально-экономического развития

В качестве обязательных задач выдвигаются  следующие структурные элементы региональной комплексной программы:

• промышленная политика (подпрограмма модернизации экономики и реструктуризации предприятий);
• строительная политика (подпрограмма развития региональной инфраструктуры, реконструкция коммуникаций);
• социальная политика (подпрограмма развития образования, здравоохранения, культуры).

Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

• индикативным характером программ, сроки реализации, которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
• системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;
• обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;
• способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
• возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;
• потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля, при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

Зарубежный  опыт регионального программирования

Программно-целевой метод приобрел активных сторонников во многих странах  мира. В ряде развитых стран разрабатывались  и реализовывались программы  социально-экономического развития, в  том числе программы регионального развития, главным назначением которых было выравнивание условий развития отдельных регионов и обеспечение достойного уровня жизни их населению.

Особенно интересным представляется опыт Соединенных Штатов Америки, которые при общей рыночной ориентации экономики осуществили ряд социально-экономических программ, обеспечивающих влияние государства на экономические процессы и поддержку конкурентоспособности страны на мировой арене.

Соединенные Штаты стали использовать заимствованный у нашей страны опыт государственного регулирования народнохозяйственных процессов с 1933г. Непосредственной причиной этого стала необходимость вывода американской экономики из состояния Великой депрессии. Вмешательство государства в экономику выражалось главным образом во введении элементов центрального планирования, и в первую очередь была начата разработка ряда целевых программ. Особое значение придавалось программам развития сельскохозяйственных отраслей. Цель данных программ заключалась в снижении социальной напряженности в обществе путем увеличения производства продуктов питания и снижения за счет этого цен на продовольствие. Был принят также ряд программ по развитию строительной индустрии и других отраслей, обеспечивающих высокую занятость населения.

В тот же период была развернута масштабная региональная программа – программа развития долины реки Теннесси. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, т.е. такой программы, которая используется для достижения комбинации различных целей. Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Теннесси и предполагает совместное решение ряда частных задач, в числе которых можно выделить освоение потенциальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягчения засушливого климата и создания источников воды для искусственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, рост производства сельскохозяйственной продукции, улучшение условий судоходства на реке Теннесси и развитие сети транспортных коммуникаций региона, совершенствование условий жизни населения, создание новых рабочих мест в регионе, создание зон отдыха, улучшение экологической обстановки в регионе.

Для управления программой был создан специальный орган – Администрация по выполнению данной программы. Первоочередными мероприятиями, которые администрация начала проводить в жизнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства администрация начала отпускать электроэнергию по низким ценам несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на электроэнергию привлекли в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных администрации долины Теннесси, но эти планы были свернуты после смерти президента США Ф.Рузвельта.

Программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Теннесси» является выдающейся зарубежной программой регионального развития. Опыт ее разработки и осуществления выступает предметом изучения в американских университетах и бизнес-центрах.

В последующие годы в Соединенных  Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были направлены на развитие передовых наукоемких проектов, среди которых в первую очередь стоит упомянуть программы космических исследований, стратегическую оборонную инициативу и др. Следует отметить, что термин «программа» в американском понимании имеет широкий спектр значений и может быть распространен, по существу, на любой вид управленческой деятельности – от тщательно проработанной системы проектов до простого выделения из бюджета некоторой суммы средств на финансирование мероприятий, имеющих порой довольно расплывчатый характер. Программы подразделяются на две основные категории: программы основной деятельности и программы обеспечивающей деятельности. К первой категории относят программы, непосредственно направленные на предоставление населению каких-либо услуг, например, по медицинскому обслуживанию, жилищному строительству, транспорту, связи, образованию и т.п. Ко второй категории относятся программы, предназначенные для развития обеспечивающей деятельности, такой, как административное обслуживание, подготовка кадров, эксплуатация оборудования, информационное обеспечение, и ряд других. Программы второй категории, как правило, предназначены для создания условий, которые требуются для успешного выполнения программ основной деятельности.

Администрация крупнейшей американской региональной программы по развитию долины реки Тенесси, которая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др., объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. – через 25 лет после начала реализации программы.

Применение целевых программ представляется особенно значительным в периоды экономического спада, когда остро ощущается необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих стратегическое значение для экономики страны. В развитых странах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика государства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструктуры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д.

Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на примере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производственные процессы.

Все экономические программы и  планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыночной экономикой. Поэтому, указывая главные направления экономической и социальной политики государства, программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного предпринимательства и национального развития в целом.

Анализ показывает, что экономическое  программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной степени определяются влиянием государственного программирования.

В странах Западной Европы целевые  программы применяются главным  образом для развития производств  с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капитала. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промышленности – угольной, судостроительной, металлургической и т.д. 
Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охвачены целевыми программами по развитию территорий. В основном законе ФРГ имеется даже специальное понятие «общественная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых данными задачами, – улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях сформированы целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюджетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертывания инвестиционного процесса. 
В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии – 90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы специальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджетные фонды для поддержки развития регионов. 
Этим, однако, не исчерпываются специальные государственные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-целевых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных предприятии, вкладывающих средства государственного бюджета, выделенные соответствующим регионам, в развитие инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода – программа поддержки юга Италии, где наблюдалось отставание в социально-экономическом развитии. Программа предполагала широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством. Другой важный пример активного участия государства в региональном развитии – север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизованных источников.

Региональные программы в зарубежных странах характеризуются рядом  особенностей.

Во-первых, они рассматриваются  не только как инструмент решения региональных проблем, но и как средство достижения общенациональных целей: устойчивого и сбалансированного роста экономики, повышения уровня жизни населения и т.п.

Во-вторых, региональные программы  носят индикативный характер, т.е. мероприятия  программы, адресуемые государственному сектору (размещение инфраструктурных объектов, мероприятия по охране окружающей среды и т.п.), имеют обязательный характер, а в отношении честного сектора – рекомендательный. Это означает, что, несмотря на наличие косвенных мер влияния государства на частный сектор, последний достаточно свободен в своих действиях.

В-третьих, региональные программы  на Западе характеризуются перспективностью, т.е. ориентацией на длительные периоды времени.

В-четвертых, мероприятия, проводимые в рамках региональных программ, характеризуются крупномасштабностью, т.е. охватом больших территорий, хотя существуют и локальные программы, зачастую имеющие самостоятельный статус.

В-пятых, региональные программы всегда требуют значительных государственных капиталовложений, интеллектуальных и информационных ресурсов.

В-шестых, региональным программам присущи  следующие черты:

• планирование;
• финансирование;
• координация;
• стимулирование;
• контроль.

Финансовое обеспечение мероприятий  региональных программ распределяется между государственными, региональными и местными бюджетами. Часто реализация региональных программ является необходимым условием получения денег из государственного бюджета (пример США). В таких странах, как Франция, Италия, Япония созданы специальные кредитные учреждения, деятельность которых состоит в финансировании государственных организация и частного сектора при реализации региональных программ. Финансовым источником средств данных учреждений служат бюджетные и внебюджетные средства, привлекаемые государством¹.

Институциональный уровень проведения регионального программирования представлен различными органами и организациями.

Во-первых, это законодательные  органы центральной и местных  властей; в их компетенцию входит принятие региональных программ и законов, связанных с различными аспектами регионального планирования.

Во-вторых, исполнительные органы центральной  власти. Они координируют региональное программирование и планирование и разрабатывают региональные программы государственного значения. Причем эти вопросы могут решаться как в рамках текущей работы министерств, так и специальными учреждениями, занимающимися только вопросами регионального планирования. Примером первого случая является ФРГ, где раньше вопросы регионального программирования были разбиты между министерством экономики, министерством жилищного строительства и планирования территорий, министерством транспорта и другими. Иллюстрацией второго случая является Франция, где создана специальная организация – Национальный комитет по обустройству территорий, который, наряду с другими задачами, принимает участие в подготовке планов регионального развития.