Региональная экономическая политика в России

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это  то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемых местными.

Только с осознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией  появится возможность решения общероссийских проблем:

1. начавшееся хозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отношениях региональных структур власти и управления с общегосударственными;
2. национально-этническое развитие и дополнительное обособление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера;
3. формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; экологическая стабильность и другие условия устойчивого развития регионов (особенно северных территорий);
4. выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.) и др.

Процессы национального  возрождения нередко перерастают  в национализм, и возникают сепаратистские тенденции в субъектах федерации. Источниками национализма и сепаратизма  являются представления об ущемленности национальных интересов и претензии наций на приоритетные права. Республики и автономии решили стать действительно суверенными, приобрести реальный статус самостоятельных государственных образований, защитить свой язык и культуру, обеспечить их нормальное развитие. В этих демократических, по сути, стремлениях, проявилось и стремление обеспечить приоритетные права коренной нации за счет других национальностей. Национальные движения подчас становятся по мере своей радикализации явно националистическими. Сепаратизм в этническом варианте - это выход из существующей системы или ее разрушение с целью оформления государственности для отдельной этнокультурной общности. Но самоопределение наций подразумевает не сепаратизм, а, прежде всего, право на участие в более широком общественно-политическом процессе. Сепаратизм и национализм становятся причинами конфликтов, в основе которых лежит не только сепаратизм и проблемы прав национальных меньшинств, но и политическая внутренняя борьба за власть. Чаще всего они связаны со статусными или территориальными претензиями. Эти явления в постсоветском пространстве в какой-то мере были предопределены факторами:

• массовыми депортациями малых народов и ликвидацией национально-территориальных образований;
• репрессиями в отношении национальных представителей культуры, науки во времена сталинского режима;
• размещением нетрадиционных производств;
• реализация "проектов века", деятельностью ВПК и военных ведомств приведшим к экол. ухудшениям в ряде районов Севера, Сибири.

Проблемы национализма и  сепаратизма усугубляются:

1. экономическими причинами (экономический кризис, безработица, обнищание);
2. социально-психологическими (межнациональные барьеры общения, негативные формы национального самоутверждения, открытый национализм, амбиции национальных вождей);
3. территориальными и другими.

Неудачи экономических реформ усиливают неприятие проводимой Центром политики. Это стимулирует, в конечном счете, национальный и  региональный сепаратизм, создающий  угрозу единству и целостности российского  государства. Когда национально-этнические проблемы не находят разрешения, то возникают сепаратистские тенденции  и даже конфликты на основе борьбы за права и интересы этнических и  национальных групп. Не редко такие  конфликты приводят к вооруженному столкновению представителей национального  меньшинства и титульного народа, или национального меньшинства  и власти. Власти втягиваются в  вооруженные конфликты, выступая за сохранение территориальной целостности  страны, как это наблюдалось в  Чечне (конфликт между чеченскими сепаратистами  и центральной властью). В Пригородном  районе Северной Осетии конфликте возник между осетинами и ингушами. В  сложном положении российские власти вынуждены были пойти на применение силовых методов, что естественно  усилило негативное отношение к  Центру, рост антирусских настроений. Разгорающиеся и тлеющие очаги  межнациональной конфронтации на Кавказе  создают опасность ее распространения  вглубь страны. В современной России национально-этнические конфликты  чаще всего носят политический характер. Классическим примером является успешно  урегулированный конфликт между федеральным центром и Татарстаном, который был урегулирован благодаря переговорам и заключению договора "О разграничении предметов ведения между органами власти РФ и органами власти Татарстана". Существует и региональный сепаратизм в более мягкой форме проявления, причем усиливающийся с ухудшением экономической ситуации (финансовый или налоговый сепаратизм). Региональному сепаратизму зачастую способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое пространство: экономическое (например, запреты на вывоз продукции); правовое (несоответствие законов субъекта Конституции РФ). Появляются предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств. Кроме внутренних причин развития сепаратизма существуют и внешние причины, особенно в регионах вошедших в состав России не так давно. Поэтому не исключена вероятность потери ряда окраинных регионов - "осыпания России по краям". С этой точки зрения такими территориями могут стать территории присоединенные после 2 Мировой войны, где внешнее дезинтеграционное давление максимально - острова Курильской гряды, Калининградская область (Восточная Пруссия). По степени внешнего влияния далее следуют исламский Северный Кавказ и регионы тяготеющие к буддизму - Тува, Бурятия, Калмыкия. Существует угроза сепаратизма связанная с исламским фактором на Кавказе, например в Дагестане, который был очень легко дестабилизирован со стороны Чечни. У руководства чеченских сепаратистов существовал план "Большой Чечни", включающей значительную часть Дагестана с выходом к Каспию. Менее вероятно отделение, но сохраняются сепаратистские настроения в регионах Поволжья - Башкортостан, Татарстан. Стратегическая линия этих субъектов федерации ведет к наращиванию региональной автономии и возможно к трансформации России в конфедерацию. Хотя не исключается, что использование исламского фактора в качестве плацдарма для влияния на исламизированные республики и регионы Татарию, Башкирию, Нижнее Поволжье при определенных неблагоприятных условиях может инициировать их соединение с исламскими республиками СНГ через так называемый "Оренбургский коридор" и рассечение России по меридиану Предуралья. Так, например, лидеры Ингушетии и Татарстана выступают против равноправного воссоединения с Белоруссией, угрожая "выходом" из Российской Федерации. На процессы дезинтеграции не могут не оказывать влияние и огромная территория России, удаленность некоторых регионов от Центра и близость к экономическим и культурным центрам соседних государств. Сибирь и Дальний Восток отстоят от Центра на тысячи километров и непосредственно граничат со Средней Азией, Японией, Кореей, Китаем.

Основные конфликты на территории России вспыхивают на Кавказе:

Чеченский конфликт - в декабре 1994 г. на ее территорию были введены  войска, начались военные действия против вооруженных формирований. Затяжной военный конфликт "по наведению  конституционного порядка", отличившийся большими жертвами с обеих сторон и гибелью под бомбежками мирных жителей закончился в 1996 г. выводом  войск и договором об отложенном до 2000 г. статусе Чечни ("Хасавьюртовские соглашения"). Стремление Чечни обрести независимость и стать суверенным государством не присело к признанию ее субъектом международного права, попытка методом грубой силы и военных действий привела только к огромным потерям с обеих сторон (и материальным и людским). Проблема осталась не решенной, что привело к повторным военным действиям в 1999 г.

Ингушско-осетинский (конфликт между осетинами и ингушами в 1992 г.) - это конфликт по проблемам национальных меньшинств. Подобные конфликты, возникающие как последствие выселения репрессированных народов, являются очень жестокими конфликтами. В основе - борьба 2-х народов за землю. Осенью 1991 г. был принят закон о реабилитации репрессированных народов. Но его воплощение в жизнь затруднено многими факторами объективного и субъективного характера. Часть ингушского населения вынужденного покинуть Пригородный район Северной Осетии, не смотря на многочисленные решения и договоры, так и не может возвратиться назад.

Обострение ситуации в  некоторых районах Дагестана (примыкающих  к Чечне) в 1999 г. и проникновение  вооруженных формирований из Чечни  привело к применению вооруженных  сил - здесь сепаратизм перемешался  с религиозными проявлениями вахабизма. Попытка отделения части территории от России была пресечена. Как результат - новая военная антитеррорестическая операция российских федеральных силовых ведомств на территории Чечни.

Конфликт в 1999 г. между  карачаевцами и черкесами по поводу выборов в Карачаево-Черкесии. Вылился  в форме митингов и мирного  противостояния сторон.

В обстановке наметившегося  этнорегионального сепаратизма, даже если бы произошли позитивные изменения в экономике и политической сфере (что само по себе сейчас маловероятно), конфликтность межнациональных отношений автоматически не исчезнет. Она имеет собственную логику происхождения и развития, да и весьма порядочную инерцию (историческая память народов хранит нанесенные обиды).

Но эти процессы возможно регулировать с помощью правильной национальной и региональной политики, основанной на идеях:

1. национального центризма и демократического федерализма (обеспечение всем национально- и административно-территориальным единицам подлинного равноправия);
2. преодоления асимметричности нынешнего федеративного устройства. Особое значение приобретают согласование и разграничение полномочий по линиям: Центр - республики, Центр - регионы (края, области, города),
3. освоение специальных механизмов предупреждения конфликтов между нациями. Важно обратить серьезное внимание на массовое ущемление потребностей и нужд этнического характера (как титульные нации, так и национальные меньшинства).

Низкая оценка собственного национального статуса русскими, их озабоченность своим будущим  в отдельных регионах чреваты  возникновением синдрома социальной обиды, расширением масштабов русского национального движения, более жестким  противодействием антирусским настроениям и акциям:

• учет специфики региона (Северного Кавказа, и Поволжья, и Сибири, и Дальнего Востока),
• укрепление самостоятельности регионов, не противопоставляющих себя Центру, но сотрудничающих с ним, ведет к приоритету наднациональных ценностей.

Глава 2.1. Регион и центр: проблемы взаимоотношений

Отношения центра и регионов в современной России определяются, прежде всего, Конституцией 1993 г., в  которой закреплено федеративное устройство. Территория РФ на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Федеративное устройство современной России, система государственной власти и ее организация на всей территории закреплена в Конституции 1993 г. Российский федерализм — смешанный: часть субъектов выделена по национальному признаку, часть — по территориальному. Традиционные федерации формировались посредством передачи полномочий снизу вверх, т.е. субъекты федерации, объединяясь, создавали центр и передавали ему свои полномочия. РФ формировалась на основе совершенно др. принципа. Передача полномочий осуществляется сверху вниз, т.е. от центра к субъектам федерации. Согласно Конституции существуют 6 видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федерации. В марте 1992 г. был заключен Федеративный Договор, вернее было подписано 3 договора: РФ с республиками, РФ с автономиями округами, РФ с обл. и краями. В состав субъектов были включены области и края, состав субъектов расширился, федерализм распространяется на всю территорию. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный договор. По сути, это конфедеративный договор. Конституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия между субъектами федерации, существовавшая до того. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства в значительной степени приближена к единой форме территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации формально означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Взаимодействие между центральной властью и субъектами строится на основе разграничения полномочий. Способы разграничения полномочий между центром и регионами могут быть различными —договорное, конституционное разграничение. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции РФ равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Передача полномочий осуществляется в форме заключения договоров.

Конституция РФ 1993 г. закрепила  принципы федеративного договора и  подтвердила принцип смешанной  федерации. Согласно Конституции в  РФ существует разграничение предметов  ведения и полномочий, существуют 3 сферы компетенции: сфера компетенции  федерации, сфера субъектов РФ и  сфера совместного ведения. Федеративное устройство предполагает прямое участие  субъектов РФ в осуществлении  законодательной власти на федеративном уровне через одну из палат представительного  органа власти — Совет Федерации. Получило конституционное закрепление: верховенство федеральной Конституции  и федеральных законов на всей территории Федерации; государственная  целостность. Новые элементы конституции 1993 г.: нет характеристик республики как суверенных; “принцип равноправия  субъектов федерации, во взаимоотношениях с федеративными органами государственной  власти все субъекты РФ между собой  равноправны”. Сохранение шести видов  субъектов является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно говорить в экономическом плане и в  плане того, что правовое регулирование  управления из центра в различных  субъектах идет различными путями на договорной основе. Конституция 1993 г. закрепила  переход от декларативного к реальному  федерализму, оформила новое качество федерального устройства по примеру  современных федеративных государств. Самые суверенные республики (Татарстан) их модель — переход к национальному  государству. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Существует мнение, что РФ обладает признаками, как федерации, так и  конфедерации т.к.: в федеративном государстве  ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике 9 национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в  состав др. субъектов. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как  организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и  судебных органов Центру.

Конституционное закрепление  равноправия субъектов Федерации, устранило правовую асимметрию. А  вот возможности реализации этих прав у разных субъектов остаются разными (экономическое положение, наличие природных ресурсов, географическое положение, научный потенциал и  другие факторы). В условиях продолжающегося  системного кризиса выровнять стартовые условия регионов нереально. В настоящее время фактический разрыв в социально-экономическом и финансовом положении регионов продолжается углубляться. В связи с этим проблема РФ состоит в экономическом кризисе, утрате прежних рычагов управления государством и неотлаженности новой системы. А также концентрации у федеративного Центра непомерной тяжести полномочий по предметам совместного ведения и в отсутствии у субъектов РФ инструментов для решения на своем уровне социально-экономических проблем регионов. Зачастую проявляется “мягкий сепаратизм” регионов, спровоцированный действиями федеративного Центра и невозможностью для субъектов самим решать проблемы регионов. Но с другой стороны “мягкому сепаратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое экономическое пространство (например, запреты на вывоз продукции). Но общество как система может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бывают случаи, когда часть общества (анклав) территориально отделена от центра (например, Калининградская область), но при этом сохраняется единство политического, экономического и культурного пространства. Такое положение очень усложняет социально-экономическое положение этой части общества, но не нарушает целостности государства. Единство политического, экономического и культурного пространства — залог целостности государства. Например, при разрывании целостности экономического или политического пространства неизбежно произойдет распад (что видим на примере распада СССР). В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. В последние годы все больше нарастает тенденция к децентрализации регионов. Субъекты Федерации требуют от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сферах деятельности. Органы власти субъектов Федерации напрямую контактируют с властями итальянских провинций и немецких земель, т.е. осуществляют международные связи без участия Центра. Появляются предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингушетии). Существует мнение, что вертикаль государственной власти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное самоуправление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграничения полномочий и обязанностей Центра и регионов и неотрегулированностью взаимоотношений, особенно бюджетных. Отсутствует институт федерального вмешательства в дела регионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруднено. Главным фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации. Характерным для современной России является то, что Центр является: финансовым центром, где сконцентрировано до 80% капитала всей страны; основным донором для периферии, чему способствует тот факт, что большая часть операций по продажи нефти и газа периферии оформляется в Москве, куда идут все доходы и налоги с этих операций. Асимметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет средств федерального бюджета.