Роблема организации бюджетного устройсва РФ и способы их решения

Наличие в России крупных  месторождений полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные явления в  экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав здесь уродливую  отраслевую структуру экономики, с  другой – позволило все-таки выстоять в исключительно сложных кризисных  условиях.

Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую  конъюнктуру цен, сумели существенно  нарастить производство и стать  реальными инвесторами, что было уже недостижимо в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался формированием  беспрецедентных финансовых потоков  и личного состояния новых  российских олигархов, проходящих вне  государственной казны, в результате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора экономики.

После прихода к власти В.В. Путина произошли серьезные  изменения в восстановлении функций  государственного регулирования экономики  при декларируемом соблюдении интересов  и прав частного бизнеса. Эти реформы  не могли не затронуть важнейший  сегмент Российской Федерации и  ее экономики – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся  здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как  процедур контроля за добычей природных  ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации  сверхприбылей («ренты»), возникающих  в нефтегазовом секторе.

До сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации[2] и с федеральным законодательством  в контроле за недрами действовало  правило «двойного ключа», когда  при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством  природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют  эту практику и предполагается, что  в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком  перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся  лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром  пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.

Тем самым регионы и  их население фактически исключаются  не только из участия в реальном процессе совместного владения государственным  фондом недр, но также в формировании путей и направлений решения  принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».

Существует еще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, связанная с изъятием сверхприбылей  у крупных компаний, эксплуатирующих  топливно-энергетические и другие природные  ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения природной ренты».

Крупные ресурсодобывающие  компании действительно сосредоточили  в своих руках колоссальные «сверхдоходы», которые систематически выводятся  из налогообложения и уходят, как  правило, за рубеж. Поэтому для решения  важных народнохозяйственных задач, целесообразно  часть этих сверхдоходов изъять в  пользу государства.

Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или  не изымать доходы рентного характера», а то, каков будет механизм этого  изъятия: или эти доходы напрямую будут поступать в федеральный  бюджет и будут «растворены» в  нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или эти  доходы должны иметь строго целевой  характер их использования с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных регионов страны.

Во-вторых, с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается  в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить  долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями - недропользователями, причем, как  правило, почти в равной пропорции.  

2.3 Процесс укрупнения регионов 

К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести  начавшийся процесс совершенствования  федеративной административно-территориальной  структуры государства. В последнее  время все чаще говорят о необходимости  изменения административно-территориального деления России. При этом имеется  в виду не просто изменение численности  автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений  используют три основных аргумента.

Во-первых – это сложность  самой федеративной структуры России. Здесь существует несколько типов  субъектов Федерации, имеются так  называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе Красноярского  края имеются два других субъекта Федерации (Эвенкийский и Таймырский автономные округа), статус субъектов  Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург  и т.д. При этом российские регионы  исключительно сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.

Во-вторых, само количество субъектов Федерации чрезвычайно  велико (89), в мире нет подобного  аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в  России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число  субъектов Федерации усложняет  вопрос государственного регулирования  территориального развития, согласования интересов регионов, распределения  федеральных ресурсов для поддержки  депрессивных и отсталых территорий и т.д.

И, наконец, существует очень  сложная проблема асимметричности  российского федерализма, в том  числе – политического и экономического «неравенства» ее субъектов.

Существует точка зрения, что при укрупнении субъектов  РФ эти проблемы могут быть решены. Однако здесь не все так просто. Ведь вопрос не только в том, что  субъекты Федерации неравнозначны  с точки зрения своих масштабов, что их слишком много, что одни регионы построены по национальному  признаку, а другие – нет. Суть проблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и с  остающимися проблемами в области  межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование  природными ресурсами, использования  «фактора пространства» как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам  Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для  региональной политики, распределения  налогов с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными  в принятии решений по вопросам финансово-экономической  политики.

Объединение субъектов Федерации  на основе договорных рамок, прописанных  федеральным законом, предусматривающим  формы и процедуры изменения  границ субъектов Федерации и  проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в декабре 2003 г., когда произошло  объединение Пермской области и  Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение  Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской  области и Агинского Бурятского автономного округа. Полагаем, что  будет также инициировано объединение  Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.

Подобное «естественное» укрупнение регионов формально может  сгладить чрезмерную межрегиональную  дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут  входить в состав более благополучных  регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда  ответственность за поддержку таких  территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень  соответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому  на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно  сохранить систему целевой федеральной  поддержки таких депрессивных ареалов  внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут  входить в противоречие с простой  логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать  такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией»  за совершенствование федеративной структуры государства.

Конечно, очень сложной  представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более  «богатыми», чем остальная часть  их «материнской территории» – Тюменской  области. В настоящее время достигнут  определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и  в части межбюджетных отношений  и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов  в состав Красноярского края. Тогда  остался бы единственный прецедент  функционирования «матрешечных» субъектов  Федерации в России (кроме субъектного  статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение  Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого  округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской  области).

Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:

- проблема несоответствия  доходов региональных и местных  бюджетов расходным обязательствам  региональных и местных органов  власти;

- проблема рентных отношений  – проблема государственной поддержки  регионов, богатых природными ресурсами,  а также проблема исключения  регионов и их населения из  участия в процессе совместного  владения государственным фондом  недр;

- проблема укрупнения  регионов, решение которой может  сгладить чрезмерную межрегиональную  дифференциацию.

3. Пути решения региональных проблем бюджетной системы РФ 

Для наведения элементарного  порядка в финансовых взаимоотношениях центра и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает  необходимым:

1) Установить более четко  круг расходов, финансируемых из  федерального, республиканских и  региональных, а также муниципальных  бюджетов.

2) Определить единые для  всех регионов доли перечислений  в федеральный бюджет от налоговых  поступлений.

3) Осуществлять финансовую  поддержку регионов только в  форме прямых трансфертов на  определенные цели за счет  формируемого в рамках федерального  бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и объективную  систему рассмотрения заявок  регионов на получение средств.  Для выявления нуждающихся регионов  использовать систему сравнительного  социально-экономического анализа  и достаточно широкий круг  социально-экономических индикаторов,  отражающих меру неблагополучия  в каждом из них.

Выделять трансферты дифференцированно  и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования  внутренних возможностей регионов в  интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

4) Обеспечивать определенные  финансовые преимущества для  регионов-доноров, за счет которых  живут регионы, получающие федеральную  помощь.

5) Применять систему санкций  как за нарушение сроков и  размеров перечислений предусмотренных  средств из республиканских и  региональных бюджетов в федеральный,  так и за нарушение сроков  и размеров предоставления финансирования  из федерального бюджета регионам  и бюджетным организациям.

6) Систематически публиковать  сведения о целевом финансировании  регионов из федерального бюджета,  а также о конечных финансовых  взаимоотношениях Федерации с  республиками и регионами.

7) Активнее привлекать  территориальные и местные торгово-промышленные  палаты к участию в формировании  бюджетов на местах.

Для решения проблемы рентных  отношений в суровых северных условиях необходима сильная система  их государственной поддержки, которая  бы нейтрализовала или ослабила эти  неблагоприятные природно-климатические  условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки явно недостаточны и в этих условиях практически  единственной реальной возможностью остается использование на местах доходов  рентного характера, в том числе  и с учетом реализации в сырьевых регионов принципов «устойчивого развития».

Одним из возможных вариантов  финансового обеспечения проблем  в северных и восточных районах  России могло бы быть аккумулирование  на уровне федеральных округов части  доходов рентного характера и  их дальнейшее целевое использование  на конкурсной основе на решение указанных  проблем (например, на основе создания окружных «Фондов регионального  развития», формируемых, наряду с другими  источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае «территориальная привязка»  ренты была бы не только к месту  производства сырьевых ресурсов, но и  распространялась бы на более широкие  ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы  региональной политики макрорегионов  России.

Другим направлением использования  доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных  районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление  программ переселения населения  из «выработавших свой ресурс» отдельных  северных территорий в более комфортабельные  для проживания южные районы; на формирование в южных районах  производственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных  регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон  в южных районах для северян.