Старая и новая дипломатия

Таким образом, наиболее характерными чертами старой дипломатии являлись: а) концепция Европы как центра всемирного тяготения; б) идея, что великие державы, составлявшие «европейский концерт», имели больше значения и несли  большую ответственность, чем малые  державы; в) наличие в каждой стране подготовленной дипломатической службы, применявшей одни и те же приемы профессиональной техники; г) убеждение, что переговоры должны всегда быть процессом, а не эпизодом, и что  на любой стадии они должны быть конфиденциальными.

Я надеюсь, что предпочтение, которое я отдаю профессиональным методам переговоров перед дилетантскими, не будет приписано только тому обстоятельству, что я сам был воспитан в традициях старой дипломатии. Мне хорошо известны многие несообразности, порождавшиеся этой системой. Аксиома, что все переговоры должны носить только доверительный характер, естественно, прививала вкус к секретности и поощряла самых уважаемых людей брать на себя обязательства, которые они не предавали гласности. Мы не должны забывать, что еще в 1914 году французская палата депутатов ничего не знала о секретных статьях франко-русского союза или что сэр Эдуард Грэй (человек скрупулезной честности) не считал предосудительным скрыть от кабинета министров истинный характер военных соглашений, разработанных  генеральными штабами Франции и Англии. Доверительные переговоры, ведущие к принятию секретных обязательств, хуже даже, чем та дипломатия по телевидению, в которой мы преуспеваем теперь.

Переход от старой дипломатии к новой начался за 100 лет до перемен 1919 года. По этой теории, перемену следует приписывать не вере президента Вильсона в идеал равенства или приверженности господина Ллойд-Джорджа к дипломатии путем конференций, а влиянию трех факторов,  которые действовали уже давно, но стали оказывать максимальный эффект только с окончанием походов Наполеона. Первым фактором было стремление к колониальной экспансии, вторым — острая торговая конкуренция и третьим — улучшение средств связи. Каждый, из этих трех факторов действительно оказал влияние на развитие дипломатических методов, но это влияние сказалось не столь быстро и было не столь глубоким, как это может показаться. Необходимо рассмотреть эти три фактора. Как выяснили с опозданием наследники Людовика XIV, стремление к колониальной экспансии оказало глубокое воздействие на внешнюю политику, но это влияние на дипломатический метод не было столь важным. Принцип равновесия сил, который был доминирующим принципом в XVIII и XIX столетиях, удерживал государственных деятелей от стремления к непомерным территориальным приобретениям даже при наличии благоприятных условий. Так, в 1914 году, когда у нас была возможность аннексировать колониальные владения Франции и Нидерландов, Кестльри писал лорду Ливерпулю следующее: «У меня все еще есть сомнения относительно приобретения столь многих голландских колоний. Я уверен, что на континенте наша репутация силы, могущества и уверенности в себе значит для нас больше, чем приобретение, сделанное подобным образом». Конечно, можно сказать, что Кестльри не был империалистом и что стремление к образованию всемирной империи получило наибольшее признание только двумя поколениями позже. Достойный уважения принцип, который отстаивал Кестльри, разумеется, не послужил путеводной звездой в последовавшей позднее борьбе за Африку. Старая традиция равновесия сил и вытекающий из этой традиции дипломатический метод оказались нарушенными и скомпрометированными новыми и беспредельными аппетитами, вопиющим лицемерием, возросшим соперничеством и подозрительностью, и, как во времена разделов Польши, доктрина справедливого равновесия сил переродилась в сговор по дележу награбленного. Этот период империалистического авантюризма пришел к концу для нашей страны после отрезвляющего урока южноафриканской войны. Это правда, что борьба за Африку оказала больше влияния на политику, чем на методы переговоров. И все же в этот бурный период дедовские часы старой дипломатии получили  такое сильное сотрясение, что никогда более не отсчитывали время с прежней невозмутимостью.

Другой вопрос — какое  влияние оказали промышленное развитие и борьба за рынки сбыта и сырья на старые приемы профессиональной дипломатической службы? При анализе венецианской системы и попыток Франции овладеть монополией на торговлю с Левантом, коммерческие расчеты и интересы оказывали все возрастающее влияние на внешнюю политику. Но лишь сравнительно недавно они вызвали изменения в методе дипломатических сношений. Дипломаты старшего поколения считали совершенно недопустимым, чтобы германское правительство использовало свое посольство в Константинополе для приобретения концессий в пользу германских промышленников. Дело заключалось не только в том, что приверженцы старых традиций считали, что дипломатам не подобало заниматься вопросами торговли, — высказывалось опасение, что если к политическому соперничеству прибавится еще и торговая конкуренция, то и без того нелегкие задачи дипломатии усложнятся еще более. Они считали: пусть несколько купцов конкурируют между собой, так сказать, неофициально и не требуют какого-то особого содействия от своих посольств. Вполне возможно, что старые дипломаты сами сознавали свою беспомощность в такого рода технических вопросах, а потому и отстаивали эту точку зрения. С течением времени была создана сеть специальных учреждений или торговых представительств, которая принесла большую пользу всем заинтересованным сторонам.

Улучшение средств связи, конечно, во многом изменило старые методы переговоров. В прежние времена на отправку и получение ответных депеш уходили месяцы, и поэтому от послов ожидали, что они будут действовать по собственной инициативе и по собственному разумению во исполнение инструкций, полученных ими при отъезде.

В наши дни министр иностранных  дел, не выходя из своего кабинета на Даунинг-стрит, может связаться по телефону с  шестью послами в течение одного утра и может даже вполне неожиданно спуститься к ним с неба.

В каждом демократическом  государстве, в каждом кабинете министров  или тред-юнионе власть в каждый определенный период времени концентрируется  в руках всего лишь трех или  четырех человек. Никто, кроме аккредитованного в этой стране посла, не может так  близко познакомиться с этими  людьми или быть в состоянии оценить  уменьшение или рост их влияния. Отчеты послов всегда должны учитываться правительством при вынесении решения о том, какая политика в настоящий момент выгодна и какая невыгодна. Именно в этом заключается самая главная и ответственная функция посла. Но посол также остается главным каналом связи между его собственным правительством и правительством, при котором он аккредитован. Только посол может решить, в какой момент и при каких условиях его инструкции могут быть выполнены наилучшим образом. Как отмечал Демосфен, во власти посла воспользоваться удобными обстоятельствами, и, следовательно, в его руках отчасти власть над событиями. Более того, посол является единственным посредником, который может объяснить одному правительству цели и мотивы другого правительства. Если он будет глуп, несведущ, тщеславен или нетерпелив, могут возникнуть  большие недоразумения и произойти нежелательные события. Исход важных дел может зависеть от того, какие связи он имеет и поддерживает во время своего пребывания на посту, от того, насколько ему доверяют в стране пребывания, и от его умения и такта даже в самых незначительных переговорах. Но и это не все. Посол должен обладать достаточным авторитетом в глазах своего правительства, чтобы иметь возможность отговорить его от курса действий, который, по его мнению, может оказаться пагубным в свете местных условий. Правительства, которые, несмотря на наличие телефона и самолета, позволяют себе роскошь содержать в иностранных столицах послов, к мнению и советам которых они не прислушиваются, напрасно тратят время и впустую расходуют государственные средства. Ни одна газета или банковская фирма ни в коем случае не пожелает быть представленной за границей человеком, к мнению которого она не питает доверия. Улучшение средств связи привело к значительному уменьшению ответственности посла или в какой-то серьезной мере изменило характер его функций. Разрешите мне снова обратиться к словам г-на Жюля Камбона.

Нет, не телефон послужил причиной перехода после 1919 года от старой дипломатии к новой. К этому привело убеждение, что к международным делам применимы те же идеи и порядки, которые в течение ряда поколений рассматривались как либерально-демократическая основа внутренней политики.

После первой мировой войны  проведение подобного рода эксперимента стало неизбежным. С одной стороны, простые люди были убеждены в том, что массы во всех странах разделяют их отвращение к войне, и поэтому приписывали нарушение мира злонамеренности или безрассудству незначительного меньшинства, которое они хотели в будущем поставить под демократический контроль. С другой стороны, когда американцы заняли место главного партнера в коалиции, они принесли с собой недовольство европейскими порядками, недоверие к дипломатии и миссионерскую веру в равенство людей.

Президент Вильсон был  идеалистом и к тому же (что, возможно, еще опаснее) законченным мастером английской прозы. Подобно Робеспьеру, он воображал, что существовала какая-то мистическая связь между его  личностью и «народом», под которым  он подразумевал не только американский народ, но и народы Великобритании, Франции, Италии, Румынии, Югославии, Албании  и даже Германии. Если бы только он мог  проникнуть за барьеры правительств, политиканов и чиновников и пролить  свет своих откровений на простых  крестьян Баната, пастухов Албании или докеров Фиуме, то разум, согласие и дружба распространились бы по всей земле. Более того, он умудрялся придавать обыденным идеям резонанс и убедительность библейских изречений и, как все мастера фразеологии, был сам зачарован силой и красотой придуманных им фраз. В течение долгих месяцев Парижской мирной конференции я наблюдал за ним с интересом, восхищением и беспокойством и пришел к убеждению, что он сам видел в себе не только государственного деятеля мирового значения, но и пророка, ниспосланного для того, чтобы дать свет всему темному миру. Наверное, именно по этой причине он совсем забыл об американской конституции и о сенаторе Лодже

Президент Вильсон  принял на свои плечи непосильный для  одного человека груз ответственности  и потерпел трагическое крушение. Если, однако, мы перечитаем произнесенные  им в 1918 году громовые проповеди, то увидим в них ростки тех дремучих джунглей, которые в наше время затрудняют и делают почти невозможными ведение  серьезных переговоров. Позвольте  мне поэтому напомнить вкратце некоторые из «четырнадцати пунктов», «четырех принципов», «четырех целей» и «пяти уточнений».

Первый из «четырнадцати  пунктов», провозглашенных 8 января 1918 г., предусматривал, что в будущем  должны заключаться только «открытые  мирные договоры, обсужденные открытым путем», и что «дипломатия будет  действовать откровенно и на виду у всех». По прибытии в Париж президент  Вильсон сразу же решил, что под  словом «дипломатия» он подразумевал не «переговоры», а только их результаты, то есть договоры. Он также решил, что выражения «обсужденные открытым путем» и «на виду у всех» были лишь иносказательными и не содержали ничего такого, что могло бы помешать его участию в длительных секретных переговорах с Ллойд-Джорджем и Клемансо под защитой двух солдат американской морской пехоты, один из которых стоял с примкнутым штыком у двери кабинета, а другой прогуливался перед выходом в сад.

Широкая публика, однако, не имела аналогичной возможности  проверить жизнеспособность проповедей президента при столкновении их с  суровой действительностью международных  отношений. Она полагала, что под  словом «дипломатия» он подразумевал как политику, так и переговоры, и делала из этого вывод, что поскольку  секретные договоры были явным злом, то переговоры также не должны быть секретными и должны проводиться  «на виду у всех». Это, наверное, самое  вопиющее заблуждение, которым мы обязаны  президенту Вильсону.

Второй из «четырех принципов», декларированных президентом месяц  спустя, гласит, что система равновесия сил навсегда дискредитировала себя и что подчиненные народы должны получить свободу независимо от желаний  других государств. В «четырех целях», изложенных в июле того же года, он предвосхитил создание Лиги наций, которая была призвана установить, как он выразился, «царство закона, основанное на согласии управляемых и опирающееся на организованное общественное мнение человечества». Он не понимал, что публика не проявит интереса к иностранным делам до тех пор, пока не возникнет критическое положение. Но тогда уж она будет руководствоваться не мыслями, а чувствами. Он не предвидел также, что невозможно создать одно и то же настроение у общественности в каждой стране одновременно и что сознание человечества окажется недостаточной опорой, если все средства информации попадут в руки диктатора. В «пяти уточнениях», провозглашенных 27 сентября, он утверждал, что Америка должна добиться создания такого мира, где суждения основываются на справедливости, которая «не делает предпочтения никому и не признает иного мерила, кроме равных прав для всех заинтересованных народов». Эта заповедь впоследствии была неверно истолкована как означающая, что не только права, но также мнения и голоса даже самых маленьких стран имели равную силу с правами, мнениями и голосами великих держав. Таким образом, идеал равенства между людьми был впервые истолкован как подразумевающий равенство между странами, что не соответствует действительности и порождает путаные идеи.

Если прочитать как  единое целое все заповеди президента Вильсона, провозглашенные им в течение  этих месяцев 1918 года, то они составят великолепный молитвенник. В них  воплощены идеи, которые не могут  быть неведомы или чужды кому бы то ни было. Несчастье заключалось  в том, что широкая публика  приняла эту доктрину не за прообраз желаемого совершенства, а за фактическое  изложение американских планов. Так  что, когда Америка отвергла своего собственного пророка, во всех странах  между реалистами и идеалистами  возникло прискорбное расхождение. Реалисты пришли к выводу, что вся  доктрина Вильсона была сентиментальной  ерундой, а идеалисты продолжали уповать на осуществление их идеалов. Поскольку последние составляли большинство, то стоявшие у власти государственные  деятели попали в незавидное положение. Именно попытки примирить надежды  многих с сомнениями меньшинства  сделали столь очевидной порочность внешней политики в 20-летний период между 1919 и 1939 годами.

Устав Лиги наций был тем не менее весьма разумным документом, и если бы он неуклонно проводился в жизнь, то это вполне могло привести к установлению такого порядка, когда закон господствовал бы в отношениях между государствами. Секретариат, созданный в Женеве лордом Пертом, представлял собой заслуживающее внимания новшество, и, если бы удалось сохранить атмосферу всеобщего доверия, этот секретариат с успехом заменил бы старую дипломатию в качестве аппарата для урегулирования споров. Беда заключалась в том, что этот благонамеренный эксперимент основывался на таком понимании человеческой природы, что если бы оно соответствовало действительности, то не понадобилась бы и сама Лига наций. Простые мирные граждане думали, что насилие можно обуздать, взывая к здравому смыслу доводами рассудка. Когда же они поняли, что на силу следует отвечать только силой, было уже слишком поздно. Такие старые системы власти, как равновесие сил, «европейский концерт» и согласие великих держав, оказались дискредитированными. Новая теория доводов рассудка спасовала именно перед тем, что не было разумным. Так старая система стабильности сменилась новой системой крайней неустойчивости.

Вы можете подумать, что, уделяя столько внимания новым идеям 1919 года, я нарушаю свой собственный  принцип и смешиваю политику с  переговорами, а теорию — с практикой. Вы можете возразить, что даже после  того, как президент Вильсон надумал  применить к международным отношениям принципы американской демократии, дипломаты  продолжали невозмутимо плести старую паутину союзов и комбинаций, больших  и малых антант, пактов и конвенций

Недостатки, а вернее неудачи, новой дипломатии увеличиваются  теперь в такой степени, будто  их проецируют на гигантский экран. Теория, что все государства равны, точно  так же, как равны все люди, привела к закулисному сговору  малых стран (как, например, азиатских  и латиноамериканских стран), построенному на единственном объединяющем принципе, а именно на оппозиции даже разумным предложениям великих держав. Теория, гласящая, что «дипломатия будет  действовать откровенно и на виду у всех», привела нас к трансляции переговоров по радио и телевидению и к подмене серьезного обсуждения бесконечными пропагандистскими речами, адресованными не партнерам по переговорам, а населению своей собственной страны.

.

Главным недостатком демократической  дипломатии греческих городов-государств были ее неопределенность и непостоянство. Это происходило не только потому, что их дипломатические миссии комплектовались  из делегатов, которые предавали  друг друга, но и потому, что окончательные решения принимались Народным собранием, члены которого были несведущи, непоследовательны, поддавались влиянию момента и были подвержены чувствам неуверенности, тщеславия и подозрительности. Никакой дипломат не может достичь успеха, если нет достаточной уверенности в том, что его подпись будет уважаться его собственным сувереном. Если же ход и результаты переговоров подвергаются безответственному вмешательству или непризнанию со стороны Народного собрания или даже какой-либо комиссии конгресса, неопределенность увеличивается. Поэтому мое первое критическое замечание по поводу американского метода заключается в том, что он увеличивает неопределенность.