Сущность и принципы антимонопольной политики

2.3 Принципы антимонопольной политики.

   Учитывая свойство монополий стремиться к приобретению чрезмерной экономической власти, государства практически всех стран с рыночным типом экономики проводят в тех или иных формах и масштабах вмешательства в деятельность монополий, сообразуясь со своими представлениями о степени общественной опасности тех или иных монопольных структур. Более того, эта политика в последние десятилетия всё чаще выступает не в форме отдельных разовых мероприятий, а в качестве одной из постоянных функций государства.

   Существуют различные подходы к характеристикам направлений данной экономики. Например, П. Самуэльсон и В. Нордхаус применительно к США выделяют следующие пять направлений вмешательства государства в деятельность монополий. Во-первых, их прибыли сокращаются за счет высоких налогов. Во-вторых, устанавливается контроль над ценами (для сдерживания инфляции и для давления на цены в высококонцентрированных отраслях). В-третьих, устанавливается государственная собственность на монополии. В-четвертых, осуществляется государственное регулирование промышленности, которое позволяет регулирующим органам наблюдать за ценами, объемами производства, входом и выходом фирм из регулируемых отраслей. В-пятых, государство проводит специальную антитрестовскую политику.

   В разных странах и в различные периоды преобладают те или иные государственные воздействия на монополии. Но, как правило, в наиболее общем плане в странах с рыночным типом экономики выделяется три основных направления:

1) активизация конкурентных рыночных  структур, противостоящих монополии,  с помощью тех или иных мер  по либерализации рынков;

2) государственное регулирование  монополий путем контроля над  ценами и уровнем рентабельности;

3) прямое предотвращение, подавление  или ликвидация монополий с  помощью специального антимонополистического  законодательства. Рассмотрим подробнее  каждое из этих направлений.

Либерализация рынков. Данное направление не связано  с подавлением монополий непосредственно. Оно исходит из такого очевидного факта, что сила монополии тем  слабее, чем эффективнее работают конкурентные рыночные механизмы и  чем, соответственно, более развитыми  являются конкурентные рыночные структуры. Соответственно, главная задача данного  направления сводится к тому, чтобы  создать в экономике обстановку, затрудняющую или делающую просто невыгодным отдельным фирмам злоупотреблять их монопольным положением, обеспечить своеобразную антимонопольную профилактику в экономике и обществе. Подрыву  монополизма с помощью активизации  конкурентных рыночных механизмов нередко  способствует процесс ускорения  развития науки и техники, т.к. благодаря некоторым достижениям НТП отдельные естественные монополии перестают быть таковыми. В последние годы особенно заметной была данная тенденция в отрасли связи. Например, если еще двадцать лет назад передачу информации на сверхдальние расстояния могли осуществлять только немногие особо крупные компании, то затем, благодаря появлению спутниковой связи реализация подобных функций стала доступной многим фирмам, избавившимся таким образом от необходимости прибегать к услугам компаний-монополистов.

Государственное регулирование. Немаловажным направлением государственного вмешательства в  деятельность монополий в условиях экономики рыночного типа является государственное регулирование  фирм, обладающих монопольной властью, с помощью фиксации верхнего уровня цены, установления "справедливой" цены или "справедливой нормы прибыли". Как правило, регулированию подвергаются, прежде всего, и главным образом, естественные монополии. К естественным монополиям, как уже отмечалось, относятся в первую очередь различные  коммунальные услуги: почта, телеграф, телефонные станции, местные электрические  или газовые компании и т.п. Поскольку  технологически невозможно и экономически бессмысленно формирование конкурентных рынков подобных коммунальных услуг, то для обеспечения удовлетворения потребностей населения в данных услугах в необходимых объемах  и по приемлемым ценам, остается только один путь - государственное регулирование  естественных монополий, главным образом  путём воздействия на их цены (тарифы) и уровни прибыльности. Хотя государственное  регулирование объективно необходимо только в отношении естественных монополий, оно нередко применяется  и в отраслях, структура рынков которых не исключает конкуренцию.

Антимонопольное законодательство. Очевидное зло, приносимое чрезмерной экономической властью  тех или иных монополий, заставляет страны с рыночным типом экономики  прибегать нередко к прямому  недопущению, подавлению или устранению монополистических структур с помощью  специального антимонопольного законодательства.

3. Антимонопольное законодательство  в России.

   Современный этап экономического  развития России ставит новые  задачи перед органами государственного  управления. Решающая роль в обеспечении  устойчивого экономического роста  и конкурентоспособности российских  товаров на мировых рынках  отводится активной экономической  политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам – все это воздействует как на экономику страны в цело,  так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных регионов и отраслей. Однако довольно частым «побочным» результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации продуктовых и финансовых рынков компаниями – целевыми объектами экономической политики. Для предотвращения или хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитие страны выработало комплекс мер, называемых политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование, так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках.

Этапы становления антимонопольного регулирования.

   На первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий  между антимонопольной и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла собой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды ответственности. Это во многом предопределило пассивный характер антимонопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным направлением являлась демонополизация экономики на уровне страны в целом, то промышленная политика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практике оказалось вне сферы деятельности антимонопольной политики, которая вначале носила главным образом формально–законодательный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулированием ценообразования.

     Неудачным примером антимонопольного регулирования на данном этапе является государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятия монополистов. Согласно постановлению правительства РФ от 11 августа 1992 года, регулирование устанавливалась в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рентабельности (процентный лимит) и предельных коэффициентов изменения цен. Данное регулирование стимулировала рост издержек предприятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конкурентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры конкурентной политики противоречило целям экономической политики, подрывало базу налогообложения и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию «монополистов», сокращал действенность ценового инструмента регулирования и во многих случаях делал его избыточным. В 1994г. действие не было возобновлено.

Хотя  на первом этапе (условно – это  начало 1990-х годов до принятия Закона «О естественных монополиях») в антимонопольном  регулировании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимости  антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие законов, обеспечивающих юридическую регламентацию антимонопольной политики), в целом антимонопольная политика не выполняла, да и не могла выполнять функции, требуемые для реализации как ее собственных целей, так и целей экономической политики.

   Второй этап развития антимонопольного регулирования начинается в 1994-1995гг., когда были приняты постановление Правительства РФ «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рыках Российской Федерации» (1994г.) и Федеральный закон «О естественных монополиях» (1995г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

   По мере того как экономическая политика России смещалась с макро на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики – финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в докладе ГКАП 1997г. подчеркивается, что задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе.

   Но чем более детализированными становятся нормативные документы антимонопольного регулирования, тем в большей степени интересы антимонопольных органов пересекаются с интересами промышленных и отраслевых ведомств. Например, закон «О естественных монополиях» предполагает ограничение конкуренции в определенных сферах деятельности. Данное положение может породить более сложные отраслевые эффекты, чем реализация общей нормы конкурентного законодательства, а следовательно, требует более тщательного учета интересов отраслевых регуляторов, чем обычное конкурентное право. И хотя в нормативных документах этого периода отсутствует тезис о согласованности двух разных видов политики, осуществление конкурентной политики в отдельных отраслях и на отдельных рынках подводит к осознанию необходимости взаимных консультаций.

   В 1995г. были внесены определенные изменения в Закон «О конкуренции …». В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к анитиконкурентным действиям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выраженными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными «искушению» злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение – в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений.

   Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения.

   Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона «О рекламе» (1995г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований рекламе и указания, а случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому пониманию цивилизованной конкуренции, что помогало реализации целей экономической политики на данном этапе – удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон «О рекламе» был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит, на гармонизацию целей конкурентной и промышленной политик.

   Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно считать август 1998г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической политики. Пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

   В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона «О конкуренции …», дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и18) качаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете органов антимонопольной политики во многом благодаря потребностям экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений органов антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

   Конкурентное законодательство развивается применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», определивший основные направления конкурентной политики в данной сфере. И хотя этот закон далек от совершенства, наличие специального нормативного документа формирует базу антимонопольной политики на финансовых рынках, что в целом стимулирует и разработку соответствующей экономической политики. Важным достижением закона является четкое выделение основных понятий финансового рынка (таких, как  «финансовая услуга», «рынок финансовых услуг», «конкуренция на рынке финансовых услуг», «концентрация капитала на рынке финансовых услуг» и др. – ст. 3), которые могут использоваться не только органов антимонопольными органами, но и соответствующими ведомствами, регулирующими финансовый рынок. В законе выделяются виды поведения финансовых организаций, которые могут трактоваться кА недобросовестная конкуренция. Тем самым усиление и правовое оформление конкурентной политики (пусть пока только через антимонопольное регулирование) на финансовых рынках способствует повышению эффективности государственной политики в финансовой сфере.