Современный зарубежный опыт общественного участия в управлении образованием

Все  развитые  образовательные  системы  начала  XXI  в.  имеют  три  особенности: особое внимание к состоянию школьного образования, возникновение новой интегрирующей специализации–  междисциплинарного  образования,  акмеологический подход  к  подготовке  специалистов  на  высших  этапах  вузовского  и  послевузовского образования. При всем разнообразии традиций, форм и подходов к образованию в разных странах выработалась единая точка зрения, что без внутрисистемной и междисциплинарной интеграции образование в любой стране сталкивается с трудно преодолимыми, а подчас и тупиковыми ситуациями.

При формализации межгосударственных отношений в форме договоров, соглашений и т.д. все чаще оговариваются так называемые академические обмены.

В мире произошло осознание, что экономические успехи государств определяются их системами образования, образованностью граждан, подготовленной на всех уровнях рабочей  силой,  что  привело  к  переоценке  роли  и  места  образования  в  обществе,  к пересмотру миссии образования. Это осознание связано с тем, что наиболее эффективным фактором   производства   становится   человеческий   капитал.   Традиционные   факторы производства (земля, сырье, финансово-промышленный капитал) трактуются  как «играющие  огромную  роль,  но  ограниченные  и  сокращающиеся»;  человеческий  же капитал понимается как увеличивающийся и «формируемый», он определяется пределами возможностей человека как субъекта образования и носителя «картины мира».

Одним из основных выводов, к которым  пришло большинство участников продолжительной дискуссии по всему комплексу обсуждаемых проблем, стал отказ от государственной школы, как ведущей парадигмы школьной политики и выдвижение на передний план идеи гражданской школы, т.е. школы, понимаемой как орган и институт гражданского общества. Франк Рюдигер Ях формулирует это в сжатом виде так: «Только граждански понятая школа, в которой родители и учителя на основе общих основных убеждений в рамках обязательных для всего общества целевых установок формируют определенную  педагогическую  программу,  в  состоянии  соответствовать  требованиям образования, ориентированного  на ценности и учебные  достижения в условиях плюралистического  общества». 

В итоге можно заметить, что, несмотря на все существующее многообразие национальных систем образования, в области управления образованием в зависимости  от  того,  как  распределены  полномочия  принимать  решения,  исторически сформировались две модели: централизованная и децентрализованная.

Можно выделить шесть основных моментов в подходе к децентрализации, наблюдаемых в европейских странах. Это рассредоточение власти среди социальных  партнеров,  региональная  передача  власти,  региональная  деконцентрация, локализация,  институциональная  автономия,  маркетизация. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Современный опыт общественного участия в управлении образованием в Испании.

Рассматривая зарубежный опыт, мне хотелось бы особо выделить испанский пример радикальной,  но,  тем  не  менее,  успешной  трансформации  и  системы  образования,  и государственного  управления  в  целом,  так  как  историческое  развитие  наших  стран позволяет провести целый ряд параллелей.

Географическое  положение  России  и  Испании  на  перекрестке  между  Западом  и Востоком предопределило их роль пограничных застав, а процессы колонизации (Сибирь в одном случае, и Америка в другом) на долгое время сделали их империями. Такое прошлое и сейчас влияет на национальную психологию и политическую культуру.  Для  русской  и  испанской  культур  характерна постоянная  напряженная  борьба между «всемирной отзывчивостью» и сохранением традиционности, между европеистами и сторонниками самобытного пути развития. «Европа и мы» – такая постановка проблемы нехарактерна для немца или француза, но для русского и испанца она типична. В русском и испанском характере присутствуют идеи национальной исключительности и самодостаточности,  и  избранности,  и  мессианства,  и  утопизма,  и  максимализма.  В политическом  строе  наших  стран,  менталитете  населения  причудливо  переплетаются элементы  западной  и  восточной  культур,  сложился  своего  рода  «западно-восточный» синтез.

Вместе  с  тем  Россия и  Испания  –  страны  среднего уровня  и  догоняющего  типа развития, в которых государство играло повышенную роль в национальной интеграции, доминировали авторитарно-бюрократические методы управления, существовали слабые демократические  традиции.  Обе  страны  пережили  периоды  потрясений,  революций, гражданских войн. Сходство состоит и в том, что наши страны – многонациональные государства, постоянно решавшие сложные вопросы взаимоотношений между центром и регионами, а также между этнически разнородными общностями.

В конце ХХ века обе страны с разрывом в десять лет (Испания в 1975 г., Россия в 1985 г.) вступили на путь масштабной социально-политической трансформации, главным содержанием которой стал переход от тоталитарного режима к демократии.

Испания   добилась   на   этом   пути   внушительных   успехов,   создав   стабильную политическую  систему  представительной  демократии,  восстановив  после  длительной изоляции свое место в Европе. На смену многовековой культуре конфронтации пришла культура  диалога  и  компромиссов.  Испанский  путь  перехода  к  демократии  признан специалистами  эталонным,  что  делает  необходимым внимательное  рассмотрение такого  опыта,  конечно,  с  учетом  его  специфики:  билингвизм,  широкие  автономии, отсутствие всеобщего образования ранее и т.п.

Образовательная проблематика концентрируется в Испании вокруг трех процессов:

- финансирование образовательной системы и ее реформирования;

- гарантия всеобщего и качественного  среднего образования;

- децентрализация образования.

Модернизация  образовательной  системы,  как  и  других  сфер  жизни,  началась  в Испании в конце 60-х годов ХХ в. Однако глубинный характер реформы, тесно связанные с демократизацией всей политической системы (государственного образования, гарантирующего на деле всеобщее среднее образование; налоговой реформы, способной обеспечить  финансирование  массовой  системы  образования,  сравнимой  по  качеству  с системами  других  европейских  стран;  политической  децентрализации,  закрепляющей экономическое,  социальное  и  культурное  многообразие  Испании),  приняли  лишь  при переходе   к  демократии.   Основной   отличительной   национальной   чертой   последней является   признание   внутреннего   многообразия,   политической   и   административной децентрализации, в том числе и в сфере образования.

Поворотным пунктом образовательной политики страны стали Соглашения Монклоа 1977   г.,   подписанные   всеми   демократическими   партиями,   которые   участвовали   в подготовке новой Конституции, и статья 27 испанской Конституции 1978 г.

Здесь выделяются три аспекта:

1) признание права на образование  в качестве одного из основополагающих прав, которые должны гарантироваться государством;

2) другие основополагающие права, связанные с образованием;

3) разделение полномочий в сфере  образования между Центральной  администрацией и Автономными  сообществами.

Первый  период,  последовавший  за  диктатурой,  характеризовался,  в  основном, следующими чертами:

- демократизация доступа к образованию (государственное бесплатное образование, строительство школ, определение условий участия социальных партнеров в образовании);

- отсутствие изменений в условиях работы преподавательского персонала;

- экономические ограничения (неравномерность  поддержки со стороны государства);

- институционализация спроса на  образование.

Решение  представить  населению  право  на  образование  вызвало  бурное  развитие образовательной системы, сопровождавшееся реальным полным охватом населения этой системой в период обязательного обучения, увеличением численности учащихся в сфере необязательного среднего общего, профессионального и высшего образования.

Сегодня   в   Испании   право   на   образование   гарантируется   государством   через государственные   и   частные   учебные   заведения,   соглашающиеся   обеспечивать   эту общественную  функцию  (90%  частных  учебных  заведений),  что  дает  им  право  на государственное финансирование.

Финансирование образования в Испании является смешанным государственным и частным, однако основная часть затрат берет на себя государственный бюджет, из средств которого оплачиваются все расходы государственных учебных заведений и значительная часть расходов (приблизительно 80%) частных учебных заведений. Кроме того, свыше

90% студентов учатся в государственных  университетах, затраты которых  более чем на 80% финансируются за счет государственных средств.

В условиях государства, состоящего из автономных регионов (в Испании целый ряд регионов – Каталония, Галиция, страна Басков – имеют ярко выраженную историческую, культурную, лингвистическую и социальную индивидуальность, а также опыт автономного  существования  в  1930-х  годов,  общие  законы,  принимаемые испанским  Парламентом  и  действующие  во  всех  регионах,  являются  «рамочными», регламентирующими   разделение   полномочий   между   центральным   государственным аппаратом   и   регионами   в   каждом   конкретном   случае   (законодательство   в   сфере образования рассматривает также другие уровни децентрализации, в частности, уровень учебного заведения). При этом Испания – многоязыковое государство, где испанский язык на разных территориях сосуществует с тремя региональными: галицийским, баскским, каталонским. Все четыре языка являются официальными языками каждой территории.

Основные инструменты контроля качества образования – органы участия, Высшая инспекция и Институт оценки и качества образования. Помимо центральных политических органов, таких как Парламент (принятые им законы действуют на всей территории Испании), испанская центральная администрация располагает:

- центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования,   они   являются   промежуточными   между   центральной   государственной администрацией и децентрализованными организациями;

-  центральными  техническими  службами,  которым  поручена  оценка  и  контроль сферы образования  на всей территории Испании.

Центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования являются:

- Государственный образовательный  совет;

- Генеральный совет профессионального  обучения;

- Совет университетов;

Во  всех  этих  органах,  возглавляемых  Министерством  образования,  представлены Автономные сообщества и общественные организации.

Помимо этих органов участия и консультативных органов, центральная администрация  (Министерство  образования  и  науки)  располагает  двумя  техническими инструментами  отслеживания  и  контроля  всей  испанской  образовательной  системы: Национальный  институт  оценки  эффективности  и  качества  образования  и  Высшая инспекция образования.

Процесс децентрализации в сфере образования заключается, в основном, в передаче Автономным сообществам соответствующих полномочий и ресурсов для их реализации (человеческих, эксплуатационных, материальных и прочих).

Сегодня  7  из  17  Автономных  сообществ  фактически  взяли  на  себя  полную ответственность в сфере образования. Министерство образования и культуры продолжает осуществлять  административное  управление  образованием  в  остальных  Автономных сообществах. При этом ряд функций передан советам образовательных учреждений. В Испании  Consejo  eskolar  del  centro  инспектирует  и  управляет  школьной  жизнью.  Он обеспечивает активное участие всей школьной общины и выбирает руководителя школы.

В Испании отмечается рост связей между предприятиями и учебными заведениями, обусловленный  технологическими  изменениями  и  глобализацией  экономики.  С  точки зрения производственных результатов, учебные заведения выпускают «полуфабрикаты», окончательная же подготовка должна осуществляться на рабочем месте в сотрудничестве с предприятиями. Интерес для предприятий состоит в том, что окончательная доработка этой  «продукции» (то  есть  рабочей  силы),  как  и  ее  переподготовка  (непрерывное повышение   квалификации),   является   простой   и   недорогостоящей   в   силу   хорошей начальной подготовки. Гарантировать удовлетворение этих требований – задача профессионального образования. Наиболее интенсивно учебные заведения и предприятия сотрудничают  на  заключительном  этапе,  когда  речь  идет  о  получении  практических навыков по полученной специальности, а также в случае переподготовки.

Фактически,  в  основном,  инициатива  здесь  принадлежала  государству,  которое создавало юридическую структуру, делавшую такое сотрудничество возможным или даже обязательным. Например, при введении целевого налога, направляемого на финансирование  профессиональной подготовки и  непрерывного повышения квалификации,  или  же  при  введении  обязательной  производственной  практики  на предприятиях в период начальной профессиональной подготовки.