Законодательство об образовании в период становления новой российской государственности

3. Законодательство об образовании в период становления новой российской государственности.

В начале 1990-х гг. в условиях системных государственно-политических и социально-экономических перемен в России стали возможными основательная переработка концепции развития отечественного образования, изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования отношений, вытекающих из права на образование. Обновление отечественного образования потребовало коренного изменения образовательного законодательства, поскольку нормы «Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.) уже не соответствовали реалиям времени и на практике не могли обеспечить правового регулирования сферы образования. В свою очередь, появление нового законодательства об образовании стимулировало научный интерес и способствовало активному изучению правоотношений данной сферы.

Обновление правовой базы российского образования и развитие научных исследований

Процесс становления законодательства, регулирующего правоотношения в сфере образования, явился неотъемлемой частью общего законодательного «бума», охватившего нашу страну в эпоху формирования новой российской государственности. Начало формированию нового российского образовательного законодательства положили Закон РФ «Об образовании» (10 июля 1992 г.) и принятая годом позже Конституция РФ. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 г. новой редакции Закона РФ «Об образовании» (далее – Закон) и появлению в августе 1996 г. Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», развивающего и дополняющего нормы Закона применительно к соответствующей подсистеме российского образования.

Закон РФ «Об образовании» в определенной степени явился итоговым документом. Его нормы были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 80-х годов.  Несмотря на то что процесс внедрения многих новаций в систему образования уже был запущен изданными ранее актами Правительства РФ, факт их законодательного закрепления имел огромное идеологическое значение, так как подчеркивал, что реформирование российского образования осуществляется на основании Закона.

Уже в своей первой редакции Закон стал мощным импульсом преобразований в сфере образования. В нем закреплены новые цели и принципы государственной политики (ст. 2 Закона), в том числе провозглашены приоритет общечеловеческих ценностей, свобода и плюрализм в образовании, гуманистический и светский характер образования, демократический, общественно-государственный характер управления образованием, автономия образовательных учреждений.

Эти установки, получившие развитие в конкретных нормах Закона, способствовали формированию принципиально нового содержания правового статуса граждан в сфере образования. Последний в части субъективных прав граждан в данной сфере (ст. 5, п. 1 ст. 10, п. 3 ст. 12, ст. 50) основывается на праве человека на образование, которое рассматривается не только в социальном, но и в естественно-правовом аспекте, т. е. как свобода образования.

Важной особенностью Закона стало закрепление ряда защитных мер, которые позволили наполнить конкретным правовым содержанием одну из важнейших государственных гарантий, в соответствии с которой право граждан на образование обеспечивается «путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для его получения» (п. 1 ст. 5 Закона).

Защитная функция Закона  проявилась прежде всего в признании приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1). Огромное значение для финансово-экономического обеспечения системы образования имели нормы, согласно которым образовательные учреждения получали статус юридического лица с предоставлением довольно широкой финансово-хозяйственной самостоятельности (ст. 43), включая право на предпринимательскую деятельность (ст. 47). Им также были предоставлены налоговые льготы (ст. 40).

Сохранение и развитие системы образования невозможно было обеспечить без решения проблемы квалифицированных кадров. Поэтому Закон закреплял особый правовой статус работников сферы образования. Педагогические работники выделялись в отдельную категорию «бюджетников» с предоставлением ряда специфических прав, а также льгот (ст. 55) и установлением минимальных ставок заработной платы и должностных окладов в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54 Закона).

Новый правовой статус образовательных учреждений и организаций, основанный на автономии и финансово-хозяйственной самостоятельности, предполагал принципиальное изменение механизма управления в сфере образования. Поэтому прямое управление, осуществлявшееся государственными органами управления образованием, заменялось системой государственного контроля над условиями проведения образовательного процесса и качеством образования, что предполагало разработку государственных образовательных стандартов.

В нормах Закона были заложены правовые основы децентрализации управления образованием и разграничена компетенция между четырьмя уровнями управления – Федерацией, субъектами Федерации, органами местного самоуправления и образовательным учреждением (ст. 28–32). Процесс децентрализации управления образованием получил дополнительный импульс в связи с принятием Конституции РФ, согласно которой общие вопросы воспитания и образования были отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Субъектам Российской Федерации были предоставлены обширные полномочия в сфере образования, в том числе правовое регулирование, обеспечение финансовых и материальных условий для нормального функционирования региональной системы образования, контроль качества образования и установление дополнительных социальных гарантий участникам образовательного процесса (ст. 29 Закона). Закон закреплял порядок, в соответствии с которым перечень полномочий Федерации и субъектов Федерации (ст. 28; 29) возможно изменить только законодательным путем (п. 1 ст. 30).

Новая организация управления системой образования явилась отражением общего процесса децентрализации управления, осуществлявшегося в России начала 90-х гг. Легитимизация этого процесса в сфере образования путем закрепления соответствующих норм в Законе положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая объективно становилась необходимой «в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ “Об образовании” не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса».

Таким образом, принятие Закона, основанного на передовых идеях и законодательно закрепившего не только новации, но также меры, направленные на защиту системы образования и участников «отношений по обучению и воспитанию», явилось реальным шагом на пути к становлению демократического социального государства и гражданского общества.

Закон, призванный создать правовые условия реализации и защиты права на образование в России, заложил принципиально иные (в сравнении с советской эпохой) основы правового регулирования отношений сферы образования. В результате, как уже отмечалось, существенно изменился правовой статус граждан, образовательных учреждений (организаций) и педагогических работников. Стал еще очевиднее специфический характер «правоотношений по обучению и воспитанию», возникающих в процессе реализации гражданами их естественного, неотъемлемого права на образование. Хотя в Законе отсутствует исчерпывающее определение этих отношений, тем не менее есть все основания говорить о законодательном закреплении правоотношений, обладающих свойственной им (образовательной) спецификой и в силу этого принципиально отличающихся от правоотношений других видов, прежде всего от административных.

Следует отметить, что и российские, и зарубежные ученые высоко оценивали новые законодательные акты в сфере образования. В то же время перед ними стояли разные по своим масштабам и направленности задачи, что и определило характер исследований.

Зарубежные исследователи рассматривали содержание Закона прежде всего с точки зрения соответствия его норм международному и европейскому законодательству, а также общепризнанным подходам. Они с удовлетворением констатировали, что впервые в российском законодательстве «нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма». Это означало, что «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам», а Россия, принявшая Закон «Об образовании», предприняла реальные шаги на пути к становлению демократического правового и социального государства и гражданского общества.

По мнению Яна де Гроофа, бельгийского теоретика образовательного права, в пользу приведенного вывода также свидетельствовало то обстоятельство, что «посткоммунистическая Российская Федерация стала придерживаться настоящего принципа федерализма». Он также выразил надежду, что «демократизация сферы образования приведет к децентрализации системы управления образованием в целом» и поможет преодолеть пережитки прежней советской системы, при которой «все было урегулировано центром, вплоть до мельчайших деталей».

Идеи гражданского общества и правового государства не случайно были увязаны с реформированием российского образования. По верному замечанию немецкого исследователя Франка Рюдигера Йаха, образование, будучи особой сферой жизни общества, как нельзя лучше подходит для объединения гражданского общества.

Попытка практической реализации данного тезиса применительно к российским условиям была предпринята видным американским экспертом по вопросам образования Ч. Гленном. По его мнению, важнейшим условием реализации новых законодательных норм было формирование эффективных структур, позволяющих «направить естественную энергию российского общества на созидание системы образования, соответствующей нормам Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании». Только таким путем при непосредственном участии граждан на практике могло быть обеспечено «реальное управление на основе школы и профессиональной автономии учителей, поддержка школы родителями и обществом, в пределах ответственности перед обществом».

В целом Ч. Гленн высоко оценил содержание норм рассматриваемого Закона. Он отметил, что «первым впечатлением американца после прочтения Закона «Об образовании» является восхищение, вызванное присутствием многих элементов, которые были бы желательными для американской системы образования, особенно тех, которые провозглашают гарантии свободы образования и инициативы на основе ответственности за результаты». Тем самым подчеркивался прогрессивный характер норм Закона, что создавало почву для диалога и сотрудничества России с ведущими западными державами, в том числе по вопросам образования.

В связи с этим Ян де Грооф, ставший одним из первых исследователей Закона, отметил, что начавшийся в России «ренессанс» образовательных прав при соблюдении некоторых условий может приблизить ее «к общему Европейскому дому», что является в высшей степени выгодным как для России, так и для Европы. По его мнению, одним из главных условий для России является «следование Европейскому подходу к образовательной политике, демократии, плюрализму и правовым ограничениям», что в дальнейшем позволит исключить возможность «бюрократических предписаний, подавления свободомыслия в преподавании и исследованиях, административных и технократических подходов к образовательным учреждениям». В свою очередь, страны Европейского Союза смогут воспользоваться достижениями российской науки и культуры. В целях обеспечения взаимовыгодного сотрудничества в области образования «все изменения и дополнения российских законов об образовании должны быть направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы».

В то же время зарубежные исследователи не могли не отметить явные недостатки российского образовательного законодательства. В частности, по мнению голландского исследователя Г. ван ден Берга, реализация права на образование как свободы может оказаться под сомнением уже в силу того, что принятая в 1993 г. Конституция РФ не закрепила свободу образования. Между тем он полагает, что «свобода образования должна быть рассмотрена как одно из фундаментальных прав человека, потому что только тогда может быть создан реальный механизм, чтобы претворить эту свободу в жизнь». В противном случае будет иметь место дискриминация в ее различных формах, что противоречит Конвенции о дискриминации (1960).

Серьезную обеспокоенность в отношении практической реализации права на образование, закрепленного в Конституции РФ (ст. 43) и конкретизированного в Законе РФ «Об образовании» (ст. 5), выразил К. Малфлит. Он отметил, что «хотя конституционное право на образование объявлено самоисполняющимся, оно рискует остаться лишь на бумаге, если никакая финансовая и бюджетная политика не сможет гарантировать его исполнения». В связи с этим он с сожалением подчеркнул, что «принятие новых конституций в постсоветских странах, устанавливающих демократическую парадигму для системных изменений, само по себе не приносит здравый конституционализм». Для практической реализации прогрессивных норм «необходимо учиться видеть демократию в качестве системы институтов». Между тем сфера образования в России не обеспечена должным образом на институциональном уровне, что может поставить под угрозу прогрессивные начинания реформаторов.