Экологическое право Европейского Союза

Экологическое право Европейского Союза

Какова  компетенция Европейского Союза  в области окружающей среды?

 

Мероприятия в области окружающей среды осуществляются Европейским  сообществом. Содействие высокому уровню защиты и улучшение качества окружающей среды сегодня являются одной  из ключевых целей, стоящих перед  Сообществом согласно ст. 2 Договора о ЕС. Для ее выполнения в соответствии со ст. 3, наряду с другими направлениями деятельности, ЕС осуществляет деятельность по защите окружающей среды. Статья 6 Договора о ЕС идет еще дальше, закрепляя принцип экологической ориентированности деятельности ЕС: "Потребности окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и деятельности Сообщества, указанных в статье 3, особенно в целях содействия устойчивому развитию". Отсылочный характер нормы ст. 6 подчеркивает приоритетное значение решения экологических задач Сообществом. Этому должна служить вся деятельность организации. Статья 6 устанавливает экологические пределы достижения экономических, социальных и политических целей ЕС. Любая "общая политика" Европейского сообщества, любое направление интеграции должны исходить из учета потребностей окружающей среды.

Непосредственно определению компетенции  в области окружающей среды в  Договоре о ЕС посвящены ст. 174-176 раздела XIX "Окружающая среда", а также ст. 95.

Основные положения об экологической  политике Сообщества содержатся в ст. 174 Договора о ЕС, в соответствии с которой политика Сообщества в отношении окружающей среды имеет собственные цели:

- сохранение, защиту и улучшение  состояния окружающей среды;

- защиту здоровья людей;

- достижение разумного и рационального  использования природных ресурсов;

- содействие на международном  уровне мерам, относящимся к  региональным и общемировым проблемам  окружающей среды.

Параграф 2 ст. 174 указывает, что политика Сообщества в отношении окружающей среды нацелена на "достижение высокого уровня защиты", и, таким образом, увязывает реализацию положений раздела XIX с достижением экологических целей, перечисленных в ст. 2 Договора о ЕС. Здесь же устанавливается важное положение о дифференцированном характере деятельности ЕС по окружающей среде. Экологическая политика проводится Сообществом с учетом специфики проблем окружающей среды в каждом регионе Сообщества.

Статья 174 перечисляет принципы экологической деятельности ЕС - принцип превентивных действий, принцип предосторожности, принцип возмещения ущерба окружающей среде, принцип ответственности загрязнителя ("загрязнитель платит"). В решении по делу Safety High-Tech Суд указал на то, что цели и принципы экологической политики ЕС, изложенные в ст. 174 Договора о ЕС, имеют нормативное значение. В соответствии с ними должно проводиться толкование нормативных актов Сообщества о защите окружающей среды.

Параграф 3 ст. 174 закрепляет критерии, учитываемые при разработке программ действий Сообщества в области окружающей среды.

В § 4 ст. 174 говорится и о внешних связях Сообщества в области экологии: "В рамках своей компетенции Сообщество и государства-члены сотрудничают с третьими странами и международными организациями". Договором Сообществу предоставляется возможность присоединяться к международным соглашениям по охране окружающей среды, а также наряду с государствами-членами участвовать в экологической деятельности международных организаций.

"Уполномочивающей" статьей для  действий по реализации политики  ЕС в отношении окружающей  среды является ст. 175. Порядку принятия Сообществом экологических решений посвящены § 1-3. Положения о финансировании экологических мероприятий содержатся в § 4, 5 ст. 175 Договора о ЕС.

Положения раздела XIX о компетенции ЕС в области окружающей среды дополняются нормами ст. 95 Договора о ЕС, которые предоставляют возможность Сообществу проводить мероприятия по сближению экологического законодательства государств-членов. Компетенция, предоставляемая ЕС согласно ст. 95, по своему характеру отличается от полномочий, предоставляемых Сообществу ст. 174 и 175.

С другой стороны, и ст. 95, и ст. 174 соответственно содержат положения о том, что экологическая политика ЕС и деятельность Сообщества по сближению экологического законодательства государств-членов должны осуществляться в соответствии с экологическими целями деятельности ЕС. Такую ситуацию можно обозначить как дуализм компетенции Европейского сообщества в области охраны окружающей среды.

Договор о ЕС в ряде своих положений  наряду с полномочиями Сообщества определяет компетенцию государств-членов в  области окружающей среды. Параграф 4 ст. 175 устанавливает, что "государства-члены финансируют и осуществляют политику в области окружающей среды" без ущерба для совместных мероприятий. Согласно абзацу второму § 4 ст. 174 государства-члены могут независимо от деятельности ЕС на международной арене вести международные переговоры и заключать международные соглашения в области окружающей среды.

Статья 176 Договора о ЕС позволяет государствам-членам вводить более строгие природоохранные меры, нежели предусмотренные правом Сообщества, либо сохранять таковые, если они существовали до вступления государства в Европейский Союз (как, например, это имеет место в Австрии). Статья 176 ставит два условия, при которых подобные меры возможны, - совместимость их с положениями Договора и информированность о них Комиссии. Судебной практикой было выработано еще одно условие - данные меры не должны носить дискриминационный характер. Это положение отразилось в решении Суда по делу Danish Beer Cans (1987 г.).

То же касается других полномочий государств-членов в области окружающей среды. В соответствии с абзацем вторым § 2 ст. 174 государства-члены могут вводить меры по неэкономическим причинам экологического характера, идущие вразрез с мероприятиями Сообщества в сфере гармонизации, при условиях, что возможность введения данных мер должна быть предусмотрена законодательством Сообщества, а сами меры государств-членов должны носить временный характер и подлежать инспекции Сообщества.

Параграф 4 ст. 95 Договора о ЕС позволяет государствам-членам после принятия Сообществом мер по гармонизации сохранять положения национального права в силе исходя из потребностей окружающей среды при условии уведомления об этом Комиссии. Параграф 5 ст. 95 идет еще дальше, говоря о том, что государство-член может вводить подобные положения и после проведения мер по сближению законодательства, но такие положения должны быть обоснованы новыми научными данными и специфическими проблемами конкретного государства-члена. Об этом также должна быть уведомлена Комиссия. И в первом и во втором случае Комиссия может не согласиться с мотивировкой и/или характером сохраняемых или вводимых мер и обратиться в Суд с иском к государству-члену.

Экологическое значение имеет также  положение ст. 30 Договора, позволяющее государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарообороте по мотивам защиты здоровья животных и растений. Это было констатировано Судом в его решении по делу Danish bee (1998 г.).

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) расширяет полномочия ЕС в области экологической политики. В частности, к ведению Европейского Союза дополнительно отнесено принятие мер, направленных на борьбу с изменениями климата.

130. Что  представляет собой Шестая программа  действий Европейского сообщества  в области окружающей среды?

 

Опираясь на положения конституирующих  документов, практическая деятельность ЕС в области экологии строится на основе специальной среднесрочной  программы действий в отношении  окружающей среды. Программа действий Сообщества в области окружающей среды - это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия  организации на ближайшую перспективу  и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить  которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

За все время проведения Сообществом  экологической политики было принято  шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г. Последующие экологические программы действий принимались соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа).

Фундаментальной по содержанию явилась  Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название "В направлении устойчивости". Пятая программа действий по окружающей среде взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО-92).

Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена решением Европейского парламента и Совета N 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г.

Утверждение новой программы определено было провести на основе решения Европейского парламента и Совета, а не на основе резолюции Совета и представителей государств-членов, как это имело  место при утверждении предыдущих экологических программ ЕС.

В целом принятие новой экологической  программы ЕС заняло около полутора лет.

Как и планировалось, Шестая программа  учреждена сроком на 10 лет, что отличает ее от предыдущих программ, которые  охватывали меньший период времени. Первоначально планировалось ввести новую программу до 2010 г., однако из-за задержки принятия в окончательном тексте было определено, что программа действует в течение 10 лет начиная с 22 июля 2002 г., т.е. до 21 июля 2012 г.

Новая программа экологических  действий в целом направлена на обеспечение  трех условий проведения экологических  мероприятий Сообщества:

1) интеграции потребностей окружающей  среды в различные направления  деятельности ЕС и имплементации  принципа экологической обусловленности  деятельности Сообщества, изложенного  в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;

2) продолжения мероприятий, направленных  на обеспечение устойчивого развития;

3) проведения экологических мероприятий  с расчетом на текущее и  будущее расширение Европейского  Союза, т.е. вступление в него  новых государств.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы, к  которым относятся:

- изменение климата;

- природа и биологическое разнообразие;

- окружающая среда, здоровье  и качество жизни;

- природные ресурсы и отходы.

Шестая программа определяет как  общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия  в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных.

Программа учреждает специальные  политико-правовые инструменты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех  приоритетных сферах, - тематические стратегии. Такие тематические стратегии должны содержать описание предложений  по решению тех задач Программы, ради которых они учреждены, и  меры по их реализации.

Шестая программа намечает серьезную  законотворческую работу, которую предстоит  провести Сообществу и ее государствам-членам в области окружающей среды.

В этой связи при определении  Программой стратегических подходов к  решению экологических задач  делается специальный акцент на необходимости  обновления соответствующего законодательства Сообщества, а также имплементации  и обеспечения принудительной силой  экологического законодательства ЕС. Последнее предусматривает:

- совершенствование мер по повышению  уважения экологических правил  Сообщества и пресечение нарушений  экологического законодательства;

- содействие совершенствованию  процедур правопринуждения, инспекции,  мониторинга экологического законодательства  в государствах-членах;

- систематический обзор применения  экологического законодательства  в государствах-членах;

- обмен информацией о наилучшей  практике по имплементации законодательства  ЕС.

Среди этих же подходов Программа  особо выделяет необходимость становления  законодательства ЕС об экологической  ответственности и скорейшей  ратификации Сообществом и государствами-членами  Орхусской конвенции 1998 г.

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС, в четырех  приоритетных сферах можно отнести  следующие.

В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой программе, направлены на реализацию Киотского протокола  к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая программа предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции  о биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности к ней. Также предусматривается имплементация морских конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения Хабитат-директивы и Директивы о защите птиц, в том числе и путем введения их положений в государствах-кандидатах.

В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа предусматривает  необходимость: