Механизмы регулирования природоохранной деятельности

Содержание  
 
 
Введение…………………………………………………………………………..4 
Глава I. Теоретические аспекты управления природоохранной деятельностью 
1.1 Природоохранная деятельность государства……………………………6 
1.2 Принципы и функции государственного управления природопользование……………………………………………………………………………….9 
1.3 Методы государственного управления природоохранной деятельностью…………………………………………………………………....................14 
1.4 Административно – правовые и финансово - экономические механизмы управления природоохранной деятельностью…………………….15 
1.5 Формирование экологического сознания – один из важнейших механизмов управления природоохранной деятельностью……………………19 
Глава II. Система управления охраной, использованием природных ресурсов в России 
2.1 Структура государственных органов управления природоохранной деятельностью…………………………………………………………………..24 
2.2 Структура управления природоохранной деятельностью Ростовской области……………………………………………………………………………. 
2.3 Новая структура Федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 11.03.04 года……………………..33 
Заключение……………………………………………………………………...35 
Список литературы…………………………………………………………….37 
 
 

Введение. 
 
Экологические проблемы возникли с появлением человечества на Земле. В естественный и сбалансированный круговорот вещества в биосфере вклинился фактор хозяйственной деятельности человека, который добывал средства к существованию, защищался от неблагоприятных природных условий, неуклонно внося дисбаланс в окружающую природную среду по мере технологической вооруженности. 
В процессе эволюции человек стал грандиозной геологической, геохимической силой, способной влиять на ход развития самой природы и окружающего нас пространства. Подчиняя себе все новые ареалы, вовлекая в производство новые ресурсы, придумывая изощренные способы добычи природных благ, человек оказался перед лицом ситуации, когда природа уже не может в отдельных уголках земли справляться с проблемами саморегуляции, поскольку начинает постепенно утрачивать естественный, выработанный за миллиарды лет эволюции, механизм ассимиляционного потенциала. Таким образом, мы видим, что «человеческое общество со дня своего появления несет в себе зародыши геноцида к окружающему миру, оно неумолимо обезличивает природу, разрушает ее многообразие».

 На фоне таких тенденций и явлений все острее стоит проблема рационального природопользования, а также разработки и реализации мер по охране окружающей среды. И, на мой взгляд, роль государства, эффективного управления в природоохранной деятельности не просто значительна, она огромна. Именно по этой причине мною была выбрана столько актуальная тема данной курсовой работы: «Государственное управление природоохранной деятельностью». Ведь кризис окружающей среды возник не в результате развития научно – технической революции, а именно по причине неадекватного и неумелого управления достижениями научно – технического прогресса, некомпетентного применения технологий, не учитывающих исторически сложившийся механизм саморегулирующейся функции природы, не знания вечных и неизменных законов природы. 
Но с другой стороны, кто кроме государства в действительности будет заботиться о благосостоянии окружающей среды? Ни какая коммерческая структура не будет самостоятельно возмещать ущерб, причиненный природе. В таком ракурсе роль государства можно определить как промежуточное звено в системе «общество – природа», которое оберегает (во всяком случае, должно) от антропогенной, разрушительной деятельности человека, и не дать ей деградировать. 
Таким образом, данная контрольная работа состоит из двух глав, введения и заключения. Она посвящена рассмотрению природоохранной деятельности государства в современных условиях. 
Целями моей работы является:  
1. Определение места и роли государства в области охраны окружающей среды. 
2. Составление и изучение структуры органов управления природоохранной деятельностью.  
Для достижения поставленных целей мною были обозначены следующие задачи: 
- отследить природоохранную деятельность государства; 
- определить функции, формы, принципы и методы государственного управления природоохранной деятельностью; 
- выявить и обосновать сущность и необходимость механизма эколого – нравственного воспитания; 
- раскрыть структуру государственных и региональных органов управления природоохранной деятельностью, а также рассмотреть их функции. 
Кроме этого, в своей работе хотелось бы особо подчеркнуть, что результаты воздействия человека на природу необходимо рассматривать не только в свете развития технического прогресса и экономического развития, но и в зависимости от социальных условий, в которых они проявляются. Отношение к природной среде в современном мире, на мой взгляд, является мерой социальных и технических достижений человеческого общества, характеристикой уровня цивилизованности и развитости общества. Так как во все возрастающей обстановке загрязнения среды обитания бессмысленно говорить о его процветании, совершенствовании и прогрессировании, если оно будет задыхаться от отходов индустриального развития.

Глава I.Теоретические аспекты управления природоохранной деятельностью. 
 

1. Природоохранная деятельность государства.  
    
    
   Конец XX века характеризуется мощным рывком в развитии научно-технического прогресса, ростом социальных противоречий, резким демографическим взрывом, ухудшением состояния окружающей человека природной среды. 
   Поистине наша планета никогда ранее не подвергалась таким физическим и политическим перегрузкам, какие она испытывает на рубеже XX - XXI веков. Человек никогда ранее не взимал с природы столько дани и не оказывался столь уязвимым перед мощью, которую сам же создал. 
   Чем знаменуется наступление ХХI для нашей страны? С 1992 года в России происходит крупномасштабная социальная, политическая и экономическая трансформация, которая существенно изменила хозяйственный облик страны, что, естественно, отразилось и на экологической сфере. Причем темпы изменения эколого - экономической жизни в постсоветской России весьма высоки.  
   Среди ученых и исследователей бытует мнение, что «современные российские экологические проблемы - это наследие советского прошлого, усугубленное бездумной надеждой на русский «авось» в ходе социальных экспериментов 1990 - х.». За эти годы худшие черты экологического облика России обострились. И в качестве примера, в подтверждение сказанному приведу некоторые факты и цифры. В Российском хозяйстве имела и имеет сейчас место экологическая деградация хозяйственной структуры. В результате всех реформ, преобразований, реорганизаций за 1990 – е гг. заметно увеличилась роль природоемких, экологически агрессивных отраслей (добывающей, топливной, электроэнергетики и т. д.) и уменьшилась доля экологически более приемлемых производств (легкой промышленности и машиностроения). Растут удельные энерго-, материало- природоемкость производства. Но одной из самых неблагоприятных тенденций современной экономической динамики – сильное падение объемов капиталовложений, что не позволяет обновлять изрядно изношенные основные фонды (средний возраст которых достигает 17,9 лет), а это в свою очередь может привести к росту числа техногенных аварий, в том числе с серьезными экологическими последствиями.

В условиях экономического спада снизился уровень  реальных экологических угроз, но возросли угрозы потенциальные. Как считают  некоторые исследователи, основные экологические угрозы кроются в российской гибридной экономике, вобравшей в себя худшие черты рыночного и планового хозяйства.  
В такой сложной, противоречивой, и даже опасной обстановке государству следовало принимать решительные шаги, которые бы способствовали выходу из сложившегося трудного экономического и экологического и положения.  
Принятые в начале 90-х годов правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды сформировали новые отношения в этой сфере. Однако целый ряд позиций оставался нерешенным, в том числе вопросы собственности на природные (объекты), разграничения полномочий между федеральными органами, осуществляющими управление природными ресурсами, разделение компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также многие другие вопросы. Требовалось сформировать на государственном уровне политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика и в дальнейшем будет только возрастать. 
На современном этапе развития нашей страны к чиновникам, политикам, одним словом, к управленческой элите пришло понимание и осознание необходимости государственного вмешательства и управления сферой охраны окружающей среды. Таким образом, государственное управление природопользованием и состоянием окружающей среды стало одной из многочисленных функций государства в лице его государственного аппарата, направленных на создание и поддержание необходимых параметров природопользования и состояния окружающей среды. Оно осуществляется в рамках общего управления государственными делами.  
Управление природопользованием можно определить как совокупность принципов, методов, форм и средств организации и рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения природной окружающей среды с целью обеспечения экологической безопасности человеческой популяции, как одного из объектов природной среды, на всех уровнях управленческой иерархии (от гражданина, предпринимателя и предприятия до государства и международного сообщества). Следует отметить также, что управление природопользованием является весьма специфичной областью управления, заключающегося в регулировании воздействия человека на природные объекты и процессы для удовлетворения своих экономических, культурных и других потребностей при условии осознанного ограничения своих потребностей с целью устойчивого развития общества и сохранения природы. Управление природопользованием осуществляется по многоуровневой иерархии. Это, прежде всего межгосударственное управление, осуществляемое на основе международных договоров и конвенций.  
Государственное управление природопользованием осуществляется на федеральном уровне, региональное управление - находится как в совместном ведении государственных и региональных органов власти, так и в ведении региональных и местных органов власти субъектов федерации и, наконец, управление природопользованием, которое осуществляют непосредственно предприниматели и граждане, то есть сами природопользователи. 
Таким образом, задачи перед государством стоят далеко не легкие. Многое нужно сделать и усовершенствовать. Осуществляет оно свое регулирующее воздействие с помощью различных методов и средств, а также опираясь в своей деятельности на определенные принципы, которые были разработаны для обеспечения более эффективного функционирования органов управления природоохранной деятельностью. Об этом речь пойдет в следующих главах.

1.2 Принципы и функции государственного управления природопользованием 
Управление состоянием окружающей природной среды страны осуществляется через управление природопользованием, так как через него осуществляется активное взаимодействие общества с природой. Содержание института управления природопользованием и охраной окружающей среды характеризуют, прежде всего, принципы управления, на которых строится система управления. Государственное управление природоохранной деятельности и состоянием окружающей среды в Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:3 
1) Законность - данный принцип управления природопользованием является конституционным и имеет две основные стороны. Данный принцип предполагает точное и неукоснительное соблюдение в управленческой деятельности всех нормативно-правовых актов (в случае нарушения данного принципа прокуратура должна опротестовать незаконное действие должностного лица), а также принятие правильного решения в случае коллизии применяемого законодательства (так если применяемый закон субъекта федерации противоречит Федеральному закону, то применению подлежит Федеральный закон). 
2) Принцип приоритета охраны окружающей cреды подразумевает что в случае коллизии (противоречия) интересов хозяйственной деятельности и интересов охраны окружающей среды - управленческое решение должно приниматься в соответствии с требованиями охраны окружающей среды, при этом использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом. 
3) Принцип платности природопользования предусматривает два аспекта: во – первых, плату за право пользования природными ресурсами и плату за загрязнение природной среды, а, во – вторых, плату за право пользования природными ресурсами, что подразумевает оплату в денежной форме права пользования ресурсом в установленных размерах, за сверхнормативное пользование ресурсом и на воспроизводство ресурса. Плата за загрязнение природной среды подразумевает оплату в денежной форме нормативные и за сверхнормативные выбросы, сбросы и размещение отходов. 
4)Принцип сочетания централизованного управления природопользованием с местным самоуправлением. На мой взгляд, этот принцип является одним из важнейших, т. к. подразумевает как недопустимость ущемления прав и законных интересов в области охраны окружающей среды субъекта федерации или органа местного самоуправления системой централизованного управления, так и то, что организация деятельности субъекта федерации или местных органов самоуправления в сфере природопользования не должна осуществляться в ущерб государственным интересам и интересам других территорий. 
5) Принцип сочетания демократического подхода с единоначалием в управлении природопользованием с одной стороны предусматривает максимальное вовлечение населения в процесс охраны окружающей среды, а с другой стороны сочетает расширение демократических начал с точно определенной индивидуальной ответственностью каждого за свои действия в сфере природоохранной деятельности. 
Данные принципы закреплены действующим законодательством и могут быть претворены в жизнь лишь при наличии системы государственных органов управления, форм и методов их деятельности, реализуемых в определенных законом функциях.  
В свою очередь принципы и формы государственного управления природопользованием реализуются через функции (вид действий) управления, которыми наделены данные органы. Наиболее эффективной системой управления является такая, которая в результате своего применения создает систему отношений, отличающихся устойчивостью и оптимальностью. Следует также отметить и тот факт, что независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следующих основных семи функций: 
1. Функция учета природных ресурсов (объектов окружающей природной среды) и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного природопользования, которое невозможно без полной и достоверной информации о природных объектах. Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:

*учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной форме (т.е. объекты описываются количественно и качественно, и при этом оценивается их потенциал в единицах учета); 
*кадастровый учет производится по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки обновления и предоставления кадастровых данных и т.д.; 
* кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов. 
2. Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рационального природопользования. С учетом комплексного характера самих природных объектов, нахождения их в целостной экосистеме, планирование должно отражать это свойство, а так же необратимые процессы размещения производственных сил, поэтому планирование рационального природопользования осуществляется в форме комплексных целевых программ (ЦКП). ЦКП и по форме и по содержанию отличаются от планов и программ мероприятий. В ЦКП - комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей упорядочивается в виде дерева целей, т.е. строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации. 
3. Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природопользования необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на данные природные объекты. Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве владения либо пользования, либо аренды, которые в свою очередь подразделяются на виды (постоянное, временное и т.д.). Помимо распределительно -перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус данных объектов. После получения того или иного статуса природный объект не может использоваться иначе. 
4. Функция воспроизводства природных объектов вытекает из конституционных прав граждан. Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами (обеспечение средствами и материалами), поскольку для её реализации необходимы определенные затраты и материальные средства. Правовые формы данной функции реализуются преимущественно организационным путем. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по следующим направлениям: 
* установление специальных правил по воспроизводству природных объектов; 
* контроль над соблюдением этих правил органами государственного управления и стимулирование к соблюдению этих правил мерами экономико-правового воздействия; 
* установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природных функций. 
5. Функция пространственно - территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природопользования. В функции пространственно - территориального устройства происходит увязка экологических (продиктованных интересами охраны и воспроизводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяйственного комплекса) интересов. Существует точка зрения, что территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие двух систем, развивающихся по своим индивидуальным законам - общества и природы. И от того, на сколько грамотно и правильно будет организовано это взаимодействие или стыковка этих систем, зависит, как утверждают авторы этого взгляда, обеспечение гармоничного функционирования экономического и экологического развития всех сфер человеческой жизни. 
На мой взгляд, под территориально-пространственным устройством нужно понимать рациональное (с экономических и экологических позиций) предоставление природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности, а следовательно, с размещением средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента предоставления в хозяйственное пользование начинают так же играть роль средств производства в качестве пространственного базиса его или в качестве сырьевого придатка. 
Территориально пространственное устройство, как управленческая функция имеет две стороны: 
* реализация этой функции путем разработки проекта территориального устройства и внедрения его на местности (подготовительные работы, составление, рассмотрение и утверждение проекта, этап перенесения проекта в натуру, оформление документов о вводе объекта); 
* контроль за реализацией функции, степенью её соблюдения, устранения нарушений и т.д.

6. Функция контроля над использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций управления в области природопользования, поскольку без контроля над исполнением принятых управленческих решений и принятию мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели. Управленческую контрольную функцию охарактеризовать следующим образом: 
* во – первых, данная функция распределена между значительным числом государственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды; 
* во – вторых, направления контрольных управленческих функций урегулированы специальными нормативно-правовыми актами; 
* и, наконец, в – третьих, поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, и сама процедура этой деятельности урегулирована законом, то в случае нарушения законности вмешивается прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах. 
Особо следует заметить, что наряду с государственным контролем немалую роль играет общественный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами. А на сегодняшний день проблема участия населения в решение экологических проблем является одной из самых острых. 
7. Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникшими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, владение, пользование и аренду природных объектов. Данная функция разрешения споров реализуется судебными органами государства (судами, арбитражным судом). 
Таким образом, обобщая все вышесказанное можно построить следующую наглядную табличку, в которой коротко отражены семь основных функций управления природопользованием и охраной окружающей среды:5 
Таким образом, можно говорить о некотором единстве в исполнении функций государственного управления природопользованием, т. е. каждый орган управления не зависимо от видов и компетенции прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении вышеперечисленных функций. Кроме этого, вся система государственной природоохранной деятельности основывается в своей работе на ряд принципов, которые являются основой успешного и эффективного управления. 
 

1.3 Методы государственного управления природоохранной деятельностью 
 
Традиционно исследователи и ученые выделяют две основных группы методов управления природоохранной деятельностью: административно – правовое регулирование и финансово – экономические механизмы. 
В общих чертах можно сказать, что административные методы предполагают введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать. Экономические же методы предполагают введение системы платежей за загрязнения, экономические налоги, субсидии, а также использование других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителя в рациональном природопользовании. 
Но, на мой взгляд, существует еще один, опосредованный механизм государственного регулирования, который можно условно назвать «эколого – нравственное воспитание». В данной главе будут подробно рассмотрен каждый из механизмов, а также предпринята попытка обосновать правомерность и важность выделения и внедрения механизма «эколого – нравственного воспитания».