Механизмы регулирования природоохранной деятельности

1.3.1. Административно – правовые и финансово - экономические механизмы управления природоохранной деятельностью.

К административно – правовой группе механизмов управления природоохранной деятельностью относятся стандарты, нормативы и лимиты, среди которых выделяют: стандарты качества, нормативы и лимиты воздействия, технологические стандарты и др., а также методы административно – правового взаимодействия с потенциальными нарушителями экологического равновесия, включающие: оценку воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС), экологическую экспертизу и аудит, экологическую паспортизацию, экологическое страхование, экологические сертификаты, разрешения и лицензии, прямые запреты и т. д.6. Принимая во внимание тот факт, что природоохранная деятельность государства базируется на соответствующем законодательстве, правомерно будет выделить также и нормативно – правовую базу. Именно она устанавливает юридические нормы и правила, а также вводит ответственность за их нарушение в области охраны окружающей природной среды человека. Оно включает в себя правовую охрану природных ресурсов, природных охраняемых территорий, пригородных зон, зеленых зон, курортов, а также природоохранные и международно – правовые аспекты. Законодательные акты об охране окружающей природной среды включают международные или правительственные решения (конвенции, соглашения, пакты, законы, постановления), решения местных органов государственной власти, ведомственные инструкции и т. п., регулирующие правовые взаимоотношения или устанавливающие ограничения в области охраны окружающей среды.

Стандарты, нормативы и лимиты являются одним  из основных инструментов правового  регулирования государством (обществом) состояния окружающей среды. Стандарты  и нормативы представляют собой  количественные и качественные показатели состояния природных объектов, имеют юридическую значимость и обладают всеми чертами правовых актов, в соответствии с которыми устанавливается правовой режим использования отдельных видов природных ресурсов, а также природоохранные правила деятельности в сферах, не связанных с их использованием. Стандарты законодательно закрепляют требования общества по отношению к рациональному использованию природных объектов и обеспечению таких технических параметров деятельности, при которых исключалось или сводилось бы к минимуму негативное воздействие общества на природу. 
Из огромного количества стандартов и нормативов можно выделить такие как:  
* стандарты, нормы и правила, регламентированные государственными нормативно – техническими документами (ГОСТы, ОСТы, РСТ, СТП, СТ. СЭВ и т. д); 
* стандарты качества окружающей природной среды (ПДК – такая концентрация химических элементов и их соединений в окружающей среде, которая при повседневном влиянии в течение длительного времени на организм человека не вызывает патологических изменений или заболеваний, устанавливаемых современными методами исследований в любые сроки настоящего и последующего поколений), 
* стандарты воздействия на компоненты окружающей природной среды: нормирование выбросов в атмосферу (ПДВ), нормирование сбросов в водные объекты (ПДС), нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; стандарты качества продукции (определяет предельно допустимые содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. д.) 
* технологические стандарты (устанавливают требования для процесса производства и очистной технологии) и др. 
Лимиты на пользование природными ресурсами являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные природопользователями на определенный срок разрешения на изъятие (пользование) в определенных объемах и по определенным правилам природных ресурсов. Лимиты на пользование природными ресурсами предоставляются природопользователям территориальными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с уполномоченными органами субъектов РФ. 
Кроме всего вышеперечисленного существуют методы административно – правового взаимодействия с потенциально возможными нарушителями экологического равновесия. К ним относят: ОВОС, экологическую экспертизу, экологическую сертификацию, экологическое лицензирование, экологическую паспортизацию, прямые запреты и др. 
Современная экологическая ситуация в России в значительной степени определяется национальными особенностями экономического развития государства, адекватной экологической политикой. При этом многие исследователи и ученые к наиболее важным в стратегическом отношении аспектам экологической политики относят внедрение и совершенствование, прежде всего, экономических механизмов управления природоохранной деятельностью.  
Экономическое регулирование – совокупность экономических и торговых правил, определяющих экологическую ориентацию экономического поведения; рынок регламентированного природопользования и средств экологизации. Таким образом, экономическое регулирование включает: 
• платность природопользования: а) оплата использования природных ресурсов, включая повышение цен на первичные природные ресурсы, вовлекаемые в экономическую сферу; б) плата за загрязнение окружающей среды, причем платой облагаются как нормативные, так и сверхлимитные выбросы, и стоки как по валовой массе загрязнителей с учетом их токсичности, так и по отдельным «индикаторным» загрязнителям; в) прогрессивный налог на отходоёмкие технологии, виды сырья и продукции; 
• создание рынка экологических издержек и лицензий: а) распределение между предприятиями, находящимися на одной территории, издержек достижения определенного стандарта качества среды, предотвращения или компенсации отрицательных техногенных эффектов в зависимости от вклада в общий уровень загрязнения территории; б) продажа управляющими органами лицензий на временные выбросы ограниченных количеств загрязняющих веществ при условии сохранения зональных стандартов качества среды; в) покупка предприятием права на определенный объем эмиссий загрязнителей у соседнего предприятия, располагающего «экономией» по выбросам; 
• инвестиции и субсидии на: а) научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы средозащитного направления; б) внедрение новых малоотходных технологий с низкой природоемкостью; в) строительство очистных сооружений и средозащитных устройств; г) совершенствование контроля качества среды; 
• стимулирование природоохранных функций путем: а) льготного экологического налогообложения при осуществлении мер реального снижения природоемкости производства; б) премирования за осуществление эффективных средозащитных мер; в) введения режима ускоренной амортизации природоохранных фондов; г) льготного кредитования и выпуска специальных низкопроцентных займов, на приобретение средозащитного оборудования и внедрение малоотходных технологий. 

Нужно отметить, что сочетание административно  – правовых и финансово - экономических  методов управления экологизацией  с учетом их экономичности, результативности и адаптивности к изменениям условий производства является важным фактором экоразвития. Немаловажным условием для их сочетания и взаимодействия является их гармоничность и соответствие с организационной структурой управления.  
На мой взгляд, целесообразно будет подчеркнуть тот факт, что государство в своей природоохранной деятельности не должно опираться только на финансово – экономические или только на административно – правовые методы регулирования. Это вызовет соответствующие перекосы в деятельности государства. Наибольшей эффективности можно достичь только при сочетании этих механизмов. Но государство может использовать еще один механизм, о котором будет рассказано ниже.

1.3.2 Формирование экологического сознания – один из важнейших механизмов управления природоохранной деятельностью 
 
Значение охраны природы как неприемлемого условия выживания человечества и каждого человека сейчас осознается не только обществом, но и государством в целом, однако, к сожалению, оно мало готово к последовательной и безусловной реализации природоохранных мер, причем не только из-за недостатка необходимых для этого средств, но и вследствие, во – первых, отсутствия экологической культуры, как у всего населения, так и у отдельных индивидов, а, во – вторых, так и от несформированности экологического мышления у работников народного хозяйства, предпринимателей, чиновников, и даже у детей. 
На мой взгляд, выделение данного механизма (условно назовем эколого – нравственное воспитание) правомерно и представляет собой один из самых эффективных механизмов природоохранной деятельности государства. Далее я сделаю попытку обосновать данную точку зрения и доказать, что именно этот способ управления природоохранной деятельностью способен дать результаты на порядок выше, нежели другие механизмы.  
Воспитание уважительного отношения людей к природе своими корнями уходит вглубь веков. На заре своей жизни, на Земле человек должен был вести жестокую борьбу за свое существование. Масштаб влияния его на окружающую среду в то время был весьма незначительным. В ходе развития человечества его пассивная зависимость от сил природы все более уступала место активному влиянию, и постепенно люди начали познавать законы природы и изучать природные явления. Все это способствовало появлению и развитию естественных наук – ботаники, зоологии, зоогеографии и других. При изучении растений и животных люди постепенно начали обращать внимание на их взаимоотношения и на необходимость заботливого отношения человека к природе. Историческими предпосылками формирования экологического сознания были нравственные и гуманные отношения людей к той среде, где они проживал, особенно к животному миру. 
Таким образом, экологическое сознание в общем виде можно определить как понимание необходимости охраны природы, осознание последствий расхитительного отношения к ней. Кроме того, экологическое сознание - это понимание и осознание того, что каждый человек несет ответственность за сохранение как отдельных видов животных и растений, так и в целом жизни на Земле. 
На мой взгляд, государство должно особое внимание уделять воспитанию экологического сознания своих граждан и, особенно, детей, так как именно детям необходимо осознать, что в первую очередь от экологии зависит их будущее и будущее их детей и внуков. Таким образом, решение экологических проблем в огромной степени зависит от постановки экологического образования и воспитания подрастающих поколений. А целью такого специфически ориентированного образования является формирование человека с высоким уровнем эколого-нравственной культуры, сочетающего в себе соответствующие знания и убеждения, устойчивую линию поведения и действий, мотивируемых эколого-нравственными ценностями. 
Чтобы сформировать экологическую культуру у подрастающего поколения, привить им любовь и бережное отношение к природе, необходим специальный комплекс мер, предпринятых для совершенствования образования: во – первых, следует отразить вопросы эколого-нравственного воспитания в документах по воспитанию учащихся школ и гимназий (в уставах и в положениях школы-гимназии, планах учебно-воспитательной работы), во – вторых, постоянно совершенствовать содержания учебных программ по естественно - научным дисциплинам с учетом эколого-нравственных вопросов. Кроме этого, на мой взгляд, не менее эффективной мерой станет расширение и углубление всех виды внеурочной деятельности эколого-нравственного воспитания, такой как, познавательная, опытническая, краеведческая. Следующим направлением может стать внедрение в учебный процесс учебных заведений различных спецкурсов и факультативных занятий с экологическим уклоном. На региональном и местном уровнях в рамках природоохранных мероприятий органам власти следует активизировать участие подростков в разнообразной опытно-исследовательской, природоохранной деятельности, организовывать различные экологические клубы, кружки, экологические лагеря и т.д.

Почему это  направление является столь важным? Да потому, что все ценностные ориентации и личностные установки человека, его мировоззрение и менталитет складывается именно в школьном возрасте. Поэтому так важно не упустить этот момент. Не стоит забывать о самом важном – сегодняшние школьники – это завтрашние предприниматели, хозяйственники, строители, управленцы, да и просто граждане своей страны. Вступая в трудовую жизнь, они должны иметь четкое представление о том, что природные ресурсы не бесконечны, и технология производства любой продукции должна удовлетворять такому, с экологической точки зрения, требованию, как минимальной потребление материалов и энергии. Они должны хорошо знать законы природы, понимать взаимосвязь природных явлений, уметь предвидеть и оценивать последствия вмешательства в естественное течение различных процессов. К этому времени у них должно быть выработано то самое «экологическое мировоззрение», т.е. сознание приоритетного решения экологических проблем при осуществлении любых проектов, разработок современных технологий, создании машин и механизмов, при всяком хозяйственном начинании, а также твердое убеждение в том, что без уверенности в безвредности для окружающей среды того или иного мероприятия оно не должно реализовываться. 
В настоящее время, мы можем наблюдать, с какими темпами развивается промышленность, наука и технологии. Еще 10 лет назад мы не могли себе представить, что компьютер так тесно войдет в нашу жизнь, что сотовая связь станет настолько доступной и распространенной. По этим причинам и производственная деятельность людей должна постепенно менять основу. Ведь происходящую модернизацию естественно назвать экологической, поскольку она ориентируется на создание производства, не разрушающего равновесного состояния биосферы, т.е. вписывающегося в ее биогеохимические циклы. Но, на мой взгляд, преодоление экологического кризиса только техническими средствами невозможно. Тем более, невозможно поддержание состояния равновесия, если общество не будет преобразовывать само себя, свою нравственность, а будет опираться только на технические решения. Я думаю, что цель будущего развития цивилизации состоит в том, чтобы согласовать и сочетать новые потребности человека с возможностями окружающей природы. 
Новая цивилизация для того, чтобы она оказалось способной обеспечить дальнейшее существование на Земле человечества как развивающегося вида, должна опираться не только на новую технологическую основу производственной деятельности людей, но и на глубокое понимание места человека в окружающем мире, без чего невозможно формирование новой нравственности, т.е. нового общественно необходимого поведения людей.  
Охрана природы - задача нашего века, проблема, ставшая социальной. Снова и снова мы слышим об опасности, грозящей окружающей среде, но до сих пор многие из нас считают их неприятным, но неизбежным порождением цивилизации и полагают, что мы ещё успеем справиться со всеми выявившимися затруднениями. 
Однако воздействие человека на окружающую среду приняло угрожающие масштабы. Чтобы в корне улучшить положение, понадобятся целенаправленные и продуманные действия. Ответственная и действенная политика по отношению к окружающей среде будет возможна лишь в том случае, если мы накопим надёжные данные о современном состоянии среды, обоснованные знания о взаимодействии важных экологических факторов, если разработаем новые методы уменьшения и предотвращения вреда, наносимого природе человеком. 
Только по-настоящему образованное и интеллигентное общество будет способно вступить в эпоху ноосферы или в период своей истории, когда оно сможет реализовать режим коэволюции природы и общества. На мой взгляд, очевидным является тот факт, что государство, которое не уделяет должного внимания проблемам экологии, лишает себя будущего. 
Следовательно, наряду с технической модернизацией и развитием человечеству предстоит создать новую культуру во взаимоотношениях между индивидом и природой, субъектом которой является сам индивид. В ее основе должно лежать всеобъемлющее воспитание и образование, которое можно назвать экологическим.

Глава II. Система управления охраной и использованием природных ресурсов в России 
 

2.1 Структура государственных органов управления природоохранной деятельностью 
 
Согласно Конституции в Российской Федерации сформированы законодательные и исполнительные органы по управлению охраной и использованием природных ресурсов. Законодательную власть осуществляет Государственная Дума, в состав которой входят Комитет по природопользованию и сырьевым ресурсам и Комитет по экологии. Исполнительную власть в области природопользования осуществляет Правительство Российской Федерации. 
Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 введена новая структура федеральных органов исполнительной власти.9 Согласно этому документу управление использованием и охрана природных ресурсов возложена на Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР РФ). Многие исследователи считают, что это существенно ослабило природоохранные функции государства. Ранее функции управления природопользованием и охраной окружающей среды выполняли: МПР РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), а также другие ведомства – Комитет санитарно – эпидемиологического надзора России, Федеральный горный и промышленный надзор, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России.

Министерство  природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.  
Министерство природных ресурсов Российской Федерации является:  
* федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;  
* специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;  
* специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания; охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля над использованием и охраной земель;  
* федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.  
Структуру государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды от 17 мая 2000 года иллюстрирует приложение №1.  
Создание такой системы управления использованием и охраной природных ресурсов, а также ее отражение в законодательстве имеют три тесно взаимосвязанных аспекта: политический, экономический и административный. 
В центре политического аспекта управления лежит разграничение полномочий и функций между федеральными и региональными органами исполнительной власти, между Центром и субъектами Федерации. Столкновение интересов между ними вредит идее и практике подлинного федерализма. Ресурсы расположены в регионах, а стремление субъектов Федерации распоряжаться собственными богатствами вполне закономерно. Поэтому настолько важен данный аспект особенно в делах управления природными ресурсами. 
Экономический аспект проблемы связан с определением отношений и прав собственности на природные ресурсы и разработкой обоснованной системы платности использования ресурсов. Существовавшая ранее длительное время в нашей стране система одного хозяина – государства и отношение к природным ресурсам как к бесплатным дарам природы до сих пор мешало установлению статуса природных ресурсов как объектов собственности, обладающих высокой стоимостью. Не оценивалась рентообразующая роль природных ресурсов, а сырьевая оценка распространялась по существу только на минеральные ресурсы. Государство осуществляло полномочия собственника плохо. Чтобы оно могло более полно осуществлять свои собственнические права, также важно четкое разграничение полномочий по управлению государственной собственностью на природные ресурсы между федеральными и региональными органами власти. Решение проблем собственности и платности – важное условие повышения эффективности экономики и уменьшения экологической напряженности. 
Административный аспект управления природопользованием содержит ряд проблем распределения функций и формирования оптимальных функциональных и организационных структур и в Центре, и в регионах. Но наибольшим препятствием на пути становления эффективной системы управления природопользованием и охраной окружающей среды является сама управленческая структура с пережитками бюрократизма и консерватизма. Кроме того существует проблема несогласованности целей: когда внутриведомственные цели превалируют над общегосударственными. Тогда и возникает кризис всей системы государственного управления. Поэтому оптимизация управления использованием и охраной ресурсов предполагает в первую очередь оптимизацию управления персоналом, который образует определенную организационную структуру и выполняет функции, определенные государством и предусмотренные законодательными нормами. 
Заложенная в Законе РФ об охране окружающей природной среды структура органов управления в области охраны окружающей природной среды исходит из установившегося в практике подразделения органов на две категории: общей и специальной компетенции. 
К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства, которые в соответствии с положениями о них, утвержденными Правительством, либо отдельным принятым правительственным актом специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные функции. 
По объему и характеру своей специальной компетенции они подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач. В их состав входят Госкомэкологии России, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Госкомсанэпиднадзор и Госкомгидромет. 
Отраслевые органы осуществляют охрану и использование отдельных природных объектов. В их состав входят: Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Рослесхоз и Федеральная служба геодезии и картографии России.

Функциональные  органы выполняют одну или несколько  родственных функций в отношении всех природных объектов. В их состав входят: Госгортехнадзор, МВД и Федеральная пограничная служба Российской Федерации. 
В своей деятельности государственные природоохранные органы  
руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а так же международными договорами Российской Федерации.  
Многие исследователи сходятся во мнении, что образованная Указом № 867 структура МПР и перечень возложенных задач министерства позволяют говорить о сохранении преимущественно эксплуатационной идеологии и такой ценностной ориентации, согласно которой главные богатства России находятся в ее недрах. Однако правильная ресурсологическая оценка, связанная с глобальными прогностическими моделями и эколого – экономичеким анализом современной ситуации в мире и в нашей стране, свидетельствуют о другом: главным природным богатством России является ассимиляционный и продукционный потенциалы ее биоты, в основном лесов, на значительной части территории, не затронутой хозяйственной деятельностью. Именно они обуславливают мощную средообразующую, средорегулирующую, а также средоочистительную функцию, имеющую большое значение для всей планеты.

2.2 Структура управления природоохранной деятельностью Ростовской области.

Если говорить о системе управления природопользованием на региональном уровне, то целесообразно будет привести наглядную схему, которая боле полно отражает структуру таких органов.10(см. приложение № 2). 
Областной закон «Об охране окружающей среды в Ростовской области», принятый Законодательным Собранием 20 февраля 2003 года в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» регулирует отношения, связанные с охраной окружающей среды в Ростовской области. Кроме этого в законе говорится о том, что «земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства в Ростовской области являются основой жизнедеятельности населения, проживающего на ее территории, и подлежат охране, рациональному использованию и сохранению».11 В свою очередь обеспечить и регулировать рациональное использование, сохранение и охрану окружающей природной среды должны органы различных уровней власти: федерального (в лице Министерства), регионального и муниципального. И только при полноценном и гармоничном взаимодействии и сотрудничестве всех органов можно говорить о достижении положительного эффекта в области управления природопользованием и охраны окружающей среды. 
Теперь рассмотрим основные полномочия органов государственной власти Ростовской области, осуществляющих деятельность по охране природы, опираясь на Областной закон «Об охране окружающей среды в Ростовской области» от 20 февраля 2003 года. 
Во – первых, согласно приведенному выше закону на территории Ростовской области деятельность по охране окружающей среды осуществляют Законодательное Собрание Ростовской области и Администрация Ростовской области в пределах своей компетенции, а также орган исполнительной власти Ростовской области, осуществляющий государственное управление в сфере охраны окружающей среды.  
Если же говорить о присутствии и участии федерального исполнительного органа в сфере охраны окружающей среды, то в законе дается такая формулировка: - орган исполнительной власти Ростовской области, осуществляющий государственное управление в сфере охраны окружающей среды, помимо функций управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов на территории Ростовской области осуществляет функции, предусмотренные федеральным и областным законодательством. 
Полномочия федерального органа исполнительной власти Ростовской области, осуществляющего государственное управление в сфере окружающей среды, устанавливаются Администрацией Ростовской области. 
Затрагивая региональные органы власти, стоит отметить, что к полномочиям Законодательного Собрания Ростовской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся: 
а) законодательное определение основных направлений охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социальных, экономических особенностей Ростовской области; 
б) участие в разработке и принятие областных законов в сфере охраны окружающей среды; 
в) утверждение финансирования природоохранных мероприятий в областном законе об областном бюджете на очередной финансовый год; 
г) утверждение областных целевых программ в сфере охраны окружающей среды Ростовской области; 
д) установление порядка управления и распоряжения природными объектами, находящимися в государственной собственности Ростовской области; 
е) установление в пределах компетенции нормативов и порядка допустимого изъятия компонентов природной среды, находящихся в государственной собственности Ростовской области; 
ж) установление в соответствии с федеральным законодательством дополнительных не ниже определенных на федеральном уровне нормативов в области охраны окружающей среды; 
з) осуществление с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий Ростовской области правового регулирования отношений в области экологической экспертизы и обращения с отходами в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством; 
и) установление на территории Ростовской области административной ответственности за правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования; 
к) иные полномочия, предусмотренные федеральным и областным законодательством. 
В ст. 7 Областного закона дается также перечень полномочий Администрации Ростовской области. К полномочиям Администрации Ростовской области в области охраны окружающей среды относятся: 
а) заключение договоров по разграничению предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти в сфере охраны окружающей среды; 
б) разработка проектов областных законов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, и представление их в Законодательное Собрание Ростовской области в порядке, предусмотренном областным законодательством; 
в) разработка и реализация областных целевых программ в сфере охраны окружающей среды, рационального использования, сохранения и восстановления природных ресурсов; 
г) принятие нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, а также в области экологической экспертизы в пределах своей компетенции; 
д) организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории Ростовской области;