Задачи экологической
экспертизы
1. Организация и проведение
(на стадии подготовки решения)
всесторонних, объективных, научных
исследований и анализа объектов
экспертизы с позиций эффективности,
полноты, обоснованности и достаточности
предусмотренных в них мер,
правильности определения заказчиком
степени экологического риска
и опасности намечаемой или
осуществляемой деятельности, а
также обеспечение экологического
прогнозирования на основе информации
о состоянии и возможных изменениях
экологической обстановки вследствие
размещения и развития производительных
сил, не приводящих к негативному
воздействию на ОС, т.е. определение
вероятности экологически вредных
воздействий и возможных их
социальных, экономических и экологических
последствий.
2. Оценка соответствия
экологическим стандартам экспортируемых
объектов, намечаемых к реализации,
на стадиях, предшествующих принятию
решения об их реализации, или
соответствия названным стандартам
уже осуществляемой деятельности,
обеспечение государственного экологического
контроля за качеством подготовки
инициатором (заказчиком) проектов
решений о развитии намечаемой
им деятельности, а также подготовка
объективных, научно-обоснованных
выводов (заключений) и своевременная
передача их государственным
и иным органам, принимающим
решение о реализации объекта
экспертизы.
3. Информирование всех
заинтересованных лиц (в т.ч.
общественности) о возможных неблагоприятных
воздействиях на окружающую природную
среду и связанных с ними
социальных, экономических и иных
последствиях намечаемой деятельности
в целях нахождения баланса
интересов и компромиссного решения
для снятия возникающих социально-психологических
напряжений и предотвращения
конфликтов на данной почве
(задачи ОЭЭ).
Принципы экологической
экспертизы
Принципы экологической
экспертизы в действующем российском
законодательстве довольно хорошо проработаны
и закреплены в Законе «Об охране
окружающей природной среды» (ст. 35)
[3], выделяющем среди них принципы:
обязательности, научной обоснованности,
независимости (вневедомственности) в
организации и проведении, широкой
гласности и участия общественности,
а также в законе «Об экологической
экспертизе» [4], добавляющем принципы
презумпции потенциальной экологической
опасности и приоритета экологической
безопасности, комплексности оценки,
достоверности и полноты информации,
гласности, ответственности. Кроме
того, в неявном виде существует
и действует принцип «платности»
экологической экспертизы. Остановимся
на важнейших из указанных принципов.
1. Принцип обязательности.
Являясь ведущим, гласит что
«ГЭЭ является обязательной мерой
охраны окружающей природной
среды, предшествующей принятию
хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование
и осуществление работ по всем проектам
и программам производится только при
наличии положительного заключения ТЭЭ...»
(ст. 70) [3]. Закон «Об экологической экспертизе»
[4] добавляет и конкретизирует обязательность
ТЭЭ моментом ее проведения до принятия
решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью
учета требований экологической безопасности.
Кроме того, он закрепляет нормы, касающиеся
обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения
(ст. 18): «... положительное заключение ГЭЭ
является одним из обязательных условий
финансирования и реализации объекта
государственной ЭЭ...», а также то, что
«... правовым последствием отрицательного
заключения государственной ЭЭ является
запрет реализации объекта ГЭЭ». Это касается
и международно-правовой деятельности:
«...несоблюдение требования обязательного
проведения ГЭЭ проекта международного
договора является основанием признания
его недействительным». На практике обязательность
ЭЭ проявляется в основном по отношению
к проектам и 'программам, осуществление
которых может оказывать вредное воздействие
на окружающую природную среду.
2. Принцип научной обоснованности,
объективности и законности заключений
ГЭЭ. Рассматривается в законах
[3, 4] в совокупности и означает,
что ЭЭ представляют собой
научно-исследовательский процесс
и должны производиться на
современном научно-техническом
уровне с использованием новейших
форм и методов научных исследований
квалифицированными учеными-экспертами.
При этом в результате должна
быть осуществлена не столько-
фиксация допущенных нарушений,
сколько оценка их последствий,
разработаны рекомендации органам
или лицам, принимающим решения,
а также выполнены необходимые
прогнозы их реализации в действующих
объектах.
3. Принцип независимости
и вневедомственности. Относится
в основном к ГЭЭ и означает,
что непременным условием ее
эффективности является функциональная
и финансовая независимость организующих
ЭЭ органов и проводящих ее
экспертов (преимущественно внештатный
статус последних, их надлежащее
финансовое, организационное, материально-техническое
и другое обеспечение). Это создает
условия для свободного волеизъявления
эколого-экспертной комиссии, которая
в своей работе должна руководствоваться
только фактами, научными методами
их обоснования и действующими
законами. Общественная ЭЭ в теории
предполагает ещё большую её
независимость, однако сегодня
на практике оказывается вдвойне
зависимой: один раз - от ГЭЭ
(пока та не признает её результатов),
а второй раз - от групповых
общественных интересов (ведь
её организуют и проводят как
правило уже с заранее сформировавшейся
целью — доказать невозможность
принятия решения о реализации
объекта). ОВОС также нельзя рассматривать
как полностью независимую, т.к.
лица, её проводящие, как правило,
зависимы (причем финансово) от
заказчика документации или ОВОСа.
4. Принцип широкой гласности
и участия общественности. Предполагает
доступность и достоверность
информации о ходе проведения
экспертизы, принятых решениях и
их учете органом управления
при реализации объекта экспертизы;
возможность общественных организаций
и граждан получать такую информацию
доводить до сведения лиц, принимающих
решения, свою пози цию; обязательность
для последних сообщать о принятых
решениях и т.д. Этот принцип
обеспечивается, в частности, ст.
84 и 86 закона [3], предусматривающими
административную ответственность за
отказ в предоставлении, или несвоевременное
предоставление, или искажение экологической
информации, а также возмещение причиненного
таким правонарушением вреда. Гласность
и достоверность экологической информации
тесно связаны с привлечением общественности
к участию в проведении государственной
ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые
российским законодательством, многообразны:
это рассмотрение предложений граждан
и общественных объединений о самом проведении
экологической экспертизы, возможное
включение представителей общественности
в состав экспертных комиссий, ознакомление
населения с результатами государственной
ЭЭ, проведение референдумов и т.д.
Виды и типы экологической
экспертизы
Виды и типы экологической
экспертизы в законодательстве России
[3, 4] определены два вида ЭЭ — государственная
и общественная. Что касается типов
ЭЭ, то в России они законодательно
пока не закреплены, но могут быть классифицированы
по типу объекта, субъекта и этапа
проводимой экспертизы. Существуют и
специфические типы ЭЭ (при приватизации,
страховании, инвестиционной деятельности
и т.д.). Не вдаваясь в подробности
типов объектов экспертизы, можно
выделить 3 основных группы «по типу
объекта»: ЭЭ предплановых, предпроектных
и проектных материалов. Классификация
по типу субъекта, уполномоченного
проводить экспертизу, приводит к
отраслевому рассмотрению и ведомственному
согласованию как предварительному
этапу экспертизы. Учитывая, что
по российскому законодательству таких
ведомств и федеральных служб, имеющих
(кроме Госкомэкологии России) отношение
к экологической экспертизе и
частным оценкам в данной области,
насчитывается около десяти, следует
отметить, что и типов ЭЭ в этом
случае оказывается также довольно
много. Однако «ведомственный» подход,
оправданный при анализе отдельных
видов ресурсов или воздействий
на ОС, не вполне приемлем в случае комплексной
экологической экспертизы. Именно поэтому
для координирования, организации
и проведения ГЭЭ законодательством
и административно Госкомэкологии
России определен в качестве органа,
осуществляющего межведомственные
связи и общую координацию
в сфере экологической экспертизы.
Отнесение типа ЭЭ к этапам
хозяйственной деятельности ещё
более сложно, т.к. таких этапов может
быть около шестиста (планирование,
проектирование, строительство, выпуск
оборудования, штатное или аварийное
осуществление деятельности и, наконец,
её прекращение или ликвидация материальной
структуры этой деятельности). Типизация
экспертиз усложнена тем, что
на каждом этапе деятельности одновременно
или последовательно могут проводиться
несколько мероприятий, несущих
сегодня в себе экспертные функции:
экомониторинг и предварительный
экоаудит, экологическое обоснование,
ОВОС и собственно ЭЭ (государственная
и/или общественная), а также постаудит.
В итоге получается матрица «парных»
типов ЭЭ, например, «ОВОС проекта»,
или «ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования
и т.д.) предприятия», или «экоаудит
документации по приватизации предприятия»
и т.д.
Субъекты Государственной
экологической экспертизы
Субъектами государственной
экологической экспертизы закон [3]
определяет «государственные органы и
экспертные комиссии...», а в законе
[4] уточняются их полномочия на федеральном
уровне и уровне субъектов Российской
Федерации и вводится понятие
«специально уполномоченные государственные
органы в области экологической
экспертизы» (ст. 13). Таковыми по закону
являются: «федеральный специально уполномоченный
на то государственный орган в области
охраны окружающей природной среды —
Госкомэкологии России и его территориальные
органы, которые имеют исключительное
право на проведение государственной
экологической экспертизы, и осуществляют
соответствующие функции через свои подразделения,
специализированные в области организации
и проведения ГЭЭ». При изменении условий
природопользования в процессе проектирования
или по истечении срока действия согласований
необходимо провести дополнительные согласования
этих изменений до представления материалов
в территориальные органы государственной
экологической экспертизы. Закон «Об экологической
экспертизе», рассматривая субъекты ЭЭ,
определяет понятия «экспертная комиссия
государственной экологической экспертизы»
(ст. 15) и «эксперт государственной ЭЭ»
(ст. 16). Кроме того, этот же закон закрепляет
конкретные полномочия в области ЭЭ Президента,
Федерального Собрания, Правительства,
а также органов судебной власти РФ (ст.
5), определяет вопросы ведения субъектов
РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности
федерального и территориальных специально
уполномоченных государственных органов
в области экологической экспертизы (ст.
7 и 8). В учебно-правовой и другой литературе
[11, 13] указывается, что субъектами ЭЭ и
ОВОС должны выступать, как правило, три
стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель)
и потребитель. Заказчиком является властная
государственная структура, наделенная
соответствующим правом назначать подобную
ЭЭ или проводить ОВОС. Подрядчиком (исполнителем)
может являться НИИ или подобное ему учреждение,
которому будет поручено провести экспертизу
(или ОВОС). Обычно исполнителем ЭЭ является
самостоятельная экспертная комиссия,
подобранная территориальным или федеральным
органом Госкомэкологии России и утвержденная
им. Потребителем следует считать
организацию (предприятие, учреждение),
объекты или документы которой стали предметом
экспертного анализа, а также население.
В ходе дальнейшего развития экспертного
процесса, например, при назначении дополнительной
или повторной экспертизы, обжаловании
заключения экспертной комиссии, т.е. при
расширении круга эколого-экспертных
отношений, число субъектов и их виды могут
меняться. В соответствии с этим в самом
широком смысле в качестве субъектов ЭЭ
можно рассматривать следующие:
— работников государственных
органов контроля и надзора, а
также других организаций и учреждений,
выявляющих первичную информацию о
нарушениях законов, норм, правил и
стандартов в отношении уже действующих
объектов экологической экспертизы
или аудита (ЭА);
— представителей научно-исследовательских
и проектных организаций, не входящих
в состав экспертных комиссий, но создающих
те самые материалы и документы,
подлежащие экспертизе (экологические
обоснования и/или материалы ОВОС);
— персонал, работающий на действующих
объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и
широкая общественность, проводящие
ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ
в качестве наблюдателей.
Объекты экологической экспертизы
В законодательстве обозначены
лишь общие типы объектов, подлежащих
экологической экспертизе: все предплановые,
предпроектные и проектные материалы
по объектам и мероприятиям, намечаемым
к реализации на территории РФ, независимо
от их сметной стоимости и принадлежности,
а. также экологические обоснования
лицензий и сертификатов [3]. К предплановым
материалам (работам) относятся документы
информационно-методического характера,
содержащие экономические, социальные,
собственно экологические и иные
характеристики объекта планирования.
К предплановым работам обычно относят:
прогнозы развития отраслей хозяйства,
территориальные комплексные схемы охраны
природы и состояния окружающей природной
среды и т.д. К предплановой документации
относятся: генеральные схемы расселения,
схемы и планы развития городов и территорий,
в том числе районной планировки (застройки)
населенных пунктов, комплексные схемы
охраны и использования отдельных природных
ресурсов, схемы различных специальных
зон и территорий (в т. ч. зон экологического
бедствия, свободных экономических и эколого-экономических
зон). К предпроектным материалам относятся:
материалы выбора площадки строительства
(трассы), технико-экономические обоснования
(ТЭО), основные положения на строительное
проектирование и соответствующие задания,
специальные условия на строительное
проектирование и т.д. К проектным материалам
относятся типовые и индивидуальные рабочие
проекты на строительство, реконструкцию,
развитие, техническое перевооружение,
ликвидацию предприятий, зданий, сооружений
и др. объектов, а также иная рабочая и
сметная документация.
Объектами ЭЭ являются также
материалы экологических обоснований
лицензий. К объектам экологической
экспертизы законом отнесены также
экологические обоснования сертификатов.
Наиболее полно и подробно
в действующем российском законодательстве
объекты государственной ЭЭ определены
в Законе «Об экологической экспертизе»
[4]. Кроме вышеуказанных типов
объектов экспертизы и оценки закон
закрепляет следующие (ст. 11): проекты
правовых актов РФ и ее субъектов,
нормативно-технических и инструктивно-методических
документов, утверждаемых органами государственной
власти РФ и ее субъектов; проекты
материалов, подлежащих утверждению
органами государственной власти РФ
и ее субъектов; проекты материалов,
предшествующих разработке прогнозов
развития и размещения производительных
сил на соответствующей территории
и т.д. (всего около 20 типов материалов).
Существенно новым с точки
зрения объектов ЭЭ является то, что
к ним относятся теперь и действующие
объекты, требующие повторной государственной
ЭЭ, хотя ранее уже имевшие её
положительное заключение. Повторная
государственная экологическая
экспертиза проводится в случаях: необходимости
доработки объекта (по замечаниям ГЭЭ);
при изменении условий природопользования;
реализации объекта экспертизы с
отступлениями от документов, получивших
ранее положительное заключение
ГЭЭ или внесения изменений в
эти документы; внесения в проектную
документацию изменений после получения
положительного заключения государственной
ЭЭ; истечения срока действия положительного
заключения ГЭЭ. Разработан конкретный
Перечень видов (объектов) хозяйственной
и иной деятельности, при подготовке
обосновывающей документатции на строительство
которых ОВОС проводится в обязательном
порядке. Перечень закреплен в Положении
«Об оценке воздействия на окружающую
среду в РФ» [10]. Он содержит ЗЗ основных
типа объектов и видов деятельности,
характеризуемых предельными значениями
мощности, производительности, тепловой
нагрузки (например, ТЭЦ), объемом отходов
или хранящихся веществ, другими
количественными характеристиками
объектов,! позволяющими судить об их экологической
вредности или опасности. Перечень
экологически опасных объектов и
видов хозяйственной деятельности,
уточненный ВНИИ природы [6]: