• презумпции потенциальной
экологической опасности любой
намечаемой хозяйственной и другой
деятельности;
• обязательности проведения
государственной экологической
экспертизы до принятия решений о
реализации объекта экологической
экспертизы;
• комплексности оценки
воздействия на окружающую природную
среду хозяйственной и другой
деятельности и его последствий;
• обязательности учета
требований экологической безопас-ност
и при проведении экологической
экспертизы;
• достоверности и полноты
информации, представляемой на экологическую
экспертизу;
• независимости экспертов
при осуществлении полномочий в
области экологической экспертизы;
• научной обоснованности,
объективности и законности заключений
экологической экспертизы;
• гласности, участия общественных
организаций (объединений), учета общественного
мнения;
• ответственности участников
экологической экспертизы и заинтересованных
лиц за организацию, проведение, качество
экологической экспертизы.
Понятие Экологической Экспертизы
Закон Российской Федерации
«Об экологической экспертизе» [4]
определяет экологическую экспертизу
(ЭЭ) как «установление соответствия
намечаемой хозяйственной и иной
деятельности экологическим требованиям
и определение допустимости реализации
объекта экологической экспертизы».
При этом в российском законодательстве
существует и правовое определение
более частного понятия — «государственная
экологическая экспертиза» (ГЭЭ). Оно
содержится в ст. 35 и 36 Закона «Об
охране окружающей природной среды»
[3]: «Государственная экологическая
экспертиза является обязательной мерой
охраны окружающей природной среды,
которая проводится с целью проверки
соответствия хозяйственной и иной
деятельности экологической безопасности
общества, предшествующей принятию хозяйственного
решения, осуществление которого может
оказывать вредное воздействие
на окружающую природную среду». Комментарий
к данному закону определяет экологическую
экспертизу как «организационно-правовую
форму предупредительного контроля
и самостоятельный вид управленческой
деятельности». А эколого-правовой
словарь, прилагаемый к Комментарию,
добавляет к определению «предварительную
проверку соответствия хозяйственных
проектов, предпроектной документации,
программ, изделий, материалов, сырья,
продукции, стандартов и иных веществ,
решений требованиям экологической
безопасности и охраны окружающей среды
(ОС)». В сопоставлении с западной
терминологией предлагается рассматривать
ГЭЭ, как стадию экологической оценки.
Понятие оценки воздействия
на окружающую среду
На первый взгляд похожие
понятия ЭЭ и оценка воздействия
на окружающую среду, имеют и некоторые
различия, требующие пояснений (ОВОС).
1. ОВОС — это «процедура
учета» экологических требований
или их выявление и обоснование
(т.е. чисто информационная мера).
Она реализуется при подготовке
оптимального решения (на стадии
намерений или проектирования). В
отличие от нее ЭЭ — это
«установление соответствия» экологическим
требованиям уже готового проекта
и «определение допустимости»
принятия решения о его реализации
(т.е. административная мера).
2. ОВОС по своей сути
является процессом исследования
воздействия проектируемой деятельности
и прогноза его последствий
для окружающей среды и здоровья
человека, в то время как экологическая
экспертиза (прежде всего государственная
ЭЭ) является процессом предварительной
контрольной проверки принимаемых
хозяйственных решений на соответствие
требованиям экологического законодательства.
3. Целью ОВОС и экологического
обоснования является «выявление
и принятие» (т.е. исследование,
разработка и внедрение необходимых
природоохранных мер, адекватных
существующей и прогнозируемой экологической
ситуации, в то время как цель ЭЭ — «предупреждение»
(т.е. запрет, доработка проекта или выбор
лучшей альтернативы) неблагоприятных
воздействий, несмотря на принятые (или
только предполагаемые) профилактические
меры.
Понятие Экологического Образования
Не имеющее четкого
правового закрепления, понятие
«экологическое обоснование» (ЭО) определяется
специалистами Госкомэкологии России
[103] как совокупность доводов (доказательств)
и научных прогнозов, позволяющих
оценить экологическую опасность
намечаемой хозяйственной и иной
деятельности для экосистем и
человека. Очень похожее на ОВОС
экологическое обоснование фактически
является составной частью проекта
или (реже) предшествующим ему мероприятием.
I Рассматривая организационный ряд
(«жизненный цикл проекта»): исследование
— обоснование — проектирование
- экспертиза — решение о реализации,
можно довольно точно указать
место каждого из этих мероприятий.
Экологическое сопровождение проекта
должно начинаться с ОВОС, являющейся
составной частью исследования. Экологическое
обоснование (ЭО) должно опираться на
данные ОВОС, являясь начальной стадией
проектирования, входящей в этап технико-экономического
обоснования (ТЭО) или технико-экономического
расчета (ТЭР). В настоящее время
ОВОС или входит как составная
часть в проект, заменяя отсутствующее
ЭО, или проводится параллельно проектированию,
подготавливая материалы для
экспертизы. Экологическая экспертиза,
в свою очередь, завершает проектную
стадию, подготавливая решение о
возможности (или невозможности) реализации
проекта.
Правовая база экологической
экспертизы в России
Правовое регулирование
эколого-экспертной деятельности как
одного из видов экологического менеджмента
- управления охраной окружающей среды,
рациональным природопользованием
и обеспечением экобезопасности, является
составной частью знаний будущего эксперта.
Эти знания базируются на изучении
соответствующих законов и подзаконных
акты органов власти и управления
РФ в области экологической экспертизы
и ОВОС. При этом нормативная база
ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается
на соответствующие нормативно-технические
документы (стандарты, нормы, правила
и т.д.) и методические (пособия, инструкции,
рекомендации, методики и др.) материалы,
разрабатываемые специализированными
ведомствами и научными учреждениями.
Структура российского законодательства
в области экологической экспертизы.
В настоящее время систему
российского законодательства в
области экологической экспертизы
и ОВОС составляют, нормы статей
41 (п. 3) и 42 Конституция РФ, целевой
федеральный закон «Об экологической
экспертизе» [4] и ряд статей (ст. 35-39)
базового закона РФ «Об охране окружающей
природной среды» [3], являющегося
фактически основами российского экологического
законодательства. Помимо федеральных
законов действует ряд указов
Президента РФ и постановлений Правительства,
конкретизирующих их. На основе Конституции
и указанных законов федерального
уровня представительными и исполнительными
органами власти и управления субъектов
федерации, а также органами местного
самоуправления постепенно разрабатываются
проекты и принимаются на своем уровне
соответствующие законы (например, в республике
Карелия или в Татарстане), другие правовые
акты и административные нормативно-правовые
документы соответствующего уровня.
Действующие законы регулируют в основном
государственную ЭЭ, в меньшей степени
— общественную ЭЭ и практически не касаются
ОВОС. Закон «Об охране окружающей природной
среды» [3] содержит специальный раздел
(разд. V), посвященный в основном государственной
ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе
принципу обязательности (ст 36), объектам
(ст. 37) и ответственности за невыполнение
требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья
закона посвящена общественной ЭЭ (ст.
39), которая практически не регламентируется
им, хотя и ставится в зависимость от государственной
экспертизы Помимо указанных статей закона,
напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует
ещё несколько, косвенно относящихся к
данной области Это статьи раздела IV о
нормировании качества окружающей среды
(ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII
(ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям,
учитываемым в ходе экологической экспертизы.
Федеральный закон «Об
экологической экспертизе» [4] развивает
нормы указанного выше, более подробно
регулирует отношения в области
ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу
(т.е. является целевым законом). В
этом законе впервые дается определение
экологической экспертизы вообще, а
не только государственной (ст. 1), более
подробно раскрываются принципы (ст. 3)
и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава
II закрепляет полномочия органов государственной
власти и местного самоуправления,
в т ч Президента, Федерального
Собрания и Правительства РФ (ст.
5), вопросы ведения субъектов
РФ (ст. 6) и полномочия органов местного
самоуправления в области ЭЭ (ст.
9). Кроме того, данная глава впервые
вводит понятие «специально уполномоченные
государственные органы в области
экологической экспертизы», распределяет
их полномочия, права и обязанности
между федеральным (ст. 7) и территориальным
(ст. 8) уровнями.Глава III закона [4] полностью
посвящена государственной экологической
экспертизе, конкретизирует объекты
ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и
уровня субъектов федерации (ст. 12),
дает юридическое определение понятия
«специально уполномоченная государственные
органы в области экологической
экспертизу (ст. 13), закрепляет самый
общий порядок проведения ГЭЭ (ст.
14), определяет статус и обязанности
экспертной коми сии (ст. 15), её эксперта
(ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует
различия в юридической силе заключений
эксперта комиссии и государственной
экологической экспертизы (ст. 18).
Более подробно, чем в
законе [3] глава IV закона «Об экологической
экспертизе» регламентирует общественную
ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст.
21), порядок (ст. 22) и условия проведения
(ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст.
24), статус её заключения (ст. 25), права
граждан и общественных организаций
в этой области (ст. 19). В специальной
главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и
обязанности (ст. 27) заказчиков документации,
подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой
VI определен порядок финансирования
ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую
роль в механизме реализации данного
закона играет глава VII, закрепившая
соответствующие виды нарушений (ст.
30) и виды ответственности за нарушения
законодательства РФ об экологической
экспертизе: уголовную (ст. 31), административную
(ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую
(ст. 34). В общем виде описывается
порядок разрешения споров в области
ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности
международного законодательства в области
ЭЭ над российским национальным (ст. 36),
а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении
в соответствии с данным законом всех
правовых актов Президента, Правительства,
ведомств и субъектов Российской Федерации,
а также органов местного самоуправления
по вопросам ЭЭ и реализации объектов,
подлежащих ей. Указанные выше федеральные
законы формируют основы законодательства
в области ЭЭ, но практически, не являясь
законами прямого действия, они требуют
наличия конкретизирующих и дополняющих
их подзаконных нормативных и правовых
актов Президента и Правительства РФ,
ведомств, субъектов федерации и органов
местного самоуправления. К данной нормативно-правовой
документации в области ЭЭ и ОВОС относятся
следующие подзаконные акты:
— постановления Правительства
РФ
— указы Президента РФ
— нормативные документы
специально уполномоченных государственных
органов в области ЭЭ России и
территориальных органов этого
комитета
— приказы
— нормативные документы
и материалы других ведомств по ЭЭ
— документы Минздрава
России
— документы
— документы Госатомнадзора
России
— документы Росгортехнадзора
и иных ведомств
— нормативные документы
и материалы субъектов федерации
в области ЭЭ.
— Международные документы.
Существуют и рекомендательные материалы,
которые в России не применяются,
но берутся в качестве прототипов
при подготовке национальных документов
в области ЭЭ и ОВОС. (Одним
из важнейших международных документов
в изучаемой области является
Международная Конвенция об оценке
воздействия на окружающую среду
в трансграничном контексте [39]. Конвенция,
которую в 1991 году учредил ещё
СССР) Технические документы.
— Государственные стандарты,
нормы, правила и порядки, перечни
и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы,
СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН
и др ), а также руководства, методики,
методические и др рекомендации, справочные
и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и
т.д.)
— Экологическим требованиям
Их число огромно (см перечень в приложении
к [1]),
Теоретические основы экологической
экспертизы
Теория экологической
экспертизы включает цели, задачи (основные
функции), принципы, типизацию объектов
и субъектов, вносящую различия в
процедуру (ЭО) и экологическим аудитом
(ЭА) представляют собой комплекс экспертных
мероприятий, охватывающих основные этапы
процесса непрерывного учета экологического
фактора при переходе к устойчивому
развитию. Данный процесс предложено
называть экологическим сопровождением
хозяйственной деятельности (ЭСЩ) [29]
(точнее — экологическое регулирование
хозяйственной деятельности — ЭРХД),
которое должно осуществляться на всех
её стадиях — от возникновения
идеи через обоснование и реализацию
замысла, до реабилитации и достижения
приемлемого качества окружающей среды
(ОС) после завершения деятельности
в рамках этого замысла.
Если государственная
ЭЭ обеспечивает учет экологических
требований на стадии принятия управленческого
решения, то ОВОС — на стадии его
подготовки (ещё во время проектирования).
При этом общественная ЭЭ может сочетать
и то и другое, обеспечивая компромисс
интересов всех участников планируемой
деятельности.
Цели экологической экспертизы
Цели экологической экспертизы
заключаются (по закону) в предупреждении
возможных неблагоприятных воздействий
хозяйственной и иной деятельности
на окружающую природную среду и
связанных с ними социальных, экономических
и иных последствий реализации объекта
экологической экспертизы [4]; а также
в обеспечении реализации конституционных
прав граждан России на информацию,
благоприятную природную среду
и экологическую безопасность [40].
Зарубежное (международное) природоохранное
законодательство рассматривает цель
экологической экспертизы несколько
шире. Например, в соответствии с
Директивой ЕЭС № 337/85 [39] - ЭЭ считается
«воплощением предупредительной экологической
политики», подразумевающей оценку
экологического воздействия проектов
хозяйственного развития на окружающую
среду, активное участие общественности
на всех стадиях проведения экологической
экспертизы и принятия решения об
окончательной реализации этих проектов,
широкое информирование о результатах
ЭЭ, проведение консультаций между
заинтересованными ведомствами
и другими юридическими лицами, а
также публикацию конечных результатов
переговоров и консультаций [41].
При этом ОВОС, в отличие от ГЭЭ,
проверяющей соответствие уже подготовленного
решения экологическим требованиям,
нацелена» прежде всего на выявление
недостатков проекта и принятие
необходимых мер по его улучшению
с точки зрения экологических
показателей. Цель общественной ЭЭ
в явном виде до сих пор не определена,
но, по-видимому, именно она является
прямым проявлением права граждан
на достоверную экологическую информацию.