Система ОВОС (комплекс процедур оценки воздействия на окружающую среду)

Таким образом, ОВОС, как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране, была инициирована в 1988 г. государственной экологической экспертизой. До этого времени ОВОС была уделом в основном коллективов ученых, которые под этим имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности.

В течение следующих 5 лет Минприроды России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки ТЭО/проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке⁷.

Таким образом, утверждение процедуры  ОВОС в России началось не законодательным  путем, не через основополагающий природоохранительный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности. По мнению Максименко Ю.Л. причины этого кроются в следующем:

• в закрытости системы подготовки и принятия решений о социально-экономическом развитии. В формировании таких решений принимают участие главным образом ведомства, в компетенции которых находится рассмотрение тех или иных вопросов хозяйственного развития. Общественность как партнер в выработке решений никогда не рассматривалась и ее участие в системе принятия решений до сих пор остается крайне ограниченным;
• в отсутствии реального инициатора/заказчика хозяйственной деятельности. При почти тотальной государственной собственности на средства производства и природные ресурсы в СССР государство одновременно выступало как инициатор деятельности, как заказчик и разработчик обосновывающей документации и как тот, кто реализует данный проект, контролирует ход его осуществления, потребляет результаты намеченной деятельности и находится в поле проявившихся последствий;
• в неэффективной организации проектно-сметного дела, при которой система проектирования не располагала и не располагает до сих пор простыми, действенными, специально сконструированными для этой цели механизмами выявления и учета вероятных последствий осуществления намечаемой деятельности. В настоящее время нормативные документы по проектированию не предусматривают требований обеспечения необходимости и возможности обращения разработчика решений по объекту от лица заказчика к общественности, населению при подготовке обосновывающей документации;
• в отсутствии у общественности традиций конструктивного обсуждения каких-либо решений и, тем самым, заинтересованного участия в формировании проектных решений по объекту намечаемой деятельности.⁸

Изучив историю возникновения  ОВОС и её путь адаптации в российских условиях можно сделать вывод, что  это было бы невозможным без позитивного  опыта применения ОВОС западных стран. Вероятно, Россия ещё долгое время могла пребывать в состоянии борьбы с последствиями, вместо того, чтобы организовать профилактическую деятельность, а именно, заблаговременное продумывание последствий антропологической деятельности и их устранение. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание государственной экологической экспертизы, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и участников этого процесса, определить роль общественности и установить ответственность заказчика за нарушение правил в данной области.

ОВОС и общественные слушания

Ключевым этапом в проведении ОВОС являются общественные слушания, которые  представляют собой специальную  форму встреч всех заинтересованных сторон - заказчика, разработчика решений по объекту, органов государственной власти и управления, местного населения и общественности, по поводу намечаемой деятельности.

На сегодняшний день недоверие  населения к действиям властей  переросло в недоверие ко всем нормам, правилам, нормативам. Привычное "если бы строили по правилам, все бы было хорошо" сменилось скептическим "знаем мы эти правила!". Общественный протест начала 90-х годов, направленный на прекращение деятельности предприятий, загрязняющих окружающую среду, и строительства уже начатых объектов, к середине десятилетия сместился на только намечаемые действия - на отведение земельных участков под строительство новых объектов, на принятые проектные решения. Традиционной формой протеста стали захват земельных участков, намеченных к промышленному (и не только) освоению, и общественные экологические экспертизы обосновывающей документации по развитию намечаемой деятельности.

Одним из способов урегулирования возможных  конфликтов, связанных с реализацией хозяйственных проектов, является коллективное обсуждение - общественные слушания всех решений, принимаемых в процессе их подготовки.

Кратко определение общественных слушаний можно сформулировать как  обобщенное наименование действий и  методов выявления, анализа и классификации экологических и связанных с ними экономических, социальных и других последствий намечаемой деятельности.

Проведение общественных слушаний и сопровождающего их переговорного  процесса не является противопоставлением  существующему в проектировании нормативному подходу. Общественные слушания позволяют существенно дополнить нормативный подход, поскольку, во-первых, для многих воздействий не существует метрических нормативов, во-вторых, для части воздействий характерна слишком большая временная и территориальная изменчивостьи, в-третьих, что самое главное, возникновение большинства последствий любой деятельности принципиально невозможно предсказать на основе нормативного подхода. Последствия, в том числе и экологические, всегда индивидуальны.

Главная цель проведения общественных слушаний состоит вовсе не в получении  некоего заключительного вердикта общественности: "строить - не строить". Вполне понятны и справедливы  опасения заказчиков хозяйственной  деятельности, что на "народном вече" принципиальные вопросы решать очень трудно и все может повернуться так, как того захотят лидеры "толпы"⁹.

Цель - в другом. На общественных слушаниях  выявляются и фиксируются реальные последствия осуществления намечаемой деятельности. Реальные последствия отличаются от действительных. Реальные, то есть вполне возможные, последствия заявляются либо теми, кого касается намечаемая деятельность (местное население), либо теми, кто знает, к чему это приведет, исходя из своего прошлого, в том числе профессионального, опыта (специалисты). В отличие от реальных действительные последствия - это те, которые уже проявились, они известны и осознаны обществом. Именно действительные негативные последствия привели к выработке таких норм и правил подготовки и ведения хозяйственной деятельности, следование которым позволяет при подготовке будущих решений их избежать. Таким образом, реальные последствия существуют только в мышлении.

Коллективное выявление последствий  на общественных слушаниях коренным образом отличается от группового анализа решений по объекту, принятого на государственной экологической экспертизе. На экспертизе некие экспертные группы начинают решать за остальных членов общества, к каким последствиям для них приведет намечаемая деятельность и какие защитные меры надо предусмотреть по существующим нормативам. При этом ни один эксперт никогда не может быть уверенным в том, что он, исходя только из своих профессиональных знаний и опыта, до конца продумал и предвидел все те последствия, которые возможны на данной конкретной территории от осуществления намечаемой деятельности. В центре рассмотрения общественных слушаний стоят мнения и суждения общественности и местного населения, заинтересованных в обсуждении намечаемой деятельности.

Выступления общественности и местного населения на строительной площадке провалили попытки начать строительство вблизи архитектурно-исторического комплекса "Усадьба Марфино" (Москва) трех жилых зданий (соединенных в единый ансамбль), проект которых получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. Позиция населения ближайшего микрорайона заключалась в том, что намечаемое строительство:

1) приведет к нарушению единого  исторического ансамбля, объявленного  памятником истории и культуры;

2) усилит антропогенную нагрузку на территорию микрорайона и приведет к ухудшению экологической ситуации;

3) создаст условия для социального  расслоения местного населения,  проживающего, с одной стороны,  в блочных пятиэтажках, а с  другой - в новых фешенебельных  домах.

Обсуждения с общественностью, начатые заказчиком в момент наибольшего обострения конфликта, не привели к положительным результатам, а район в итоге не получил 1000 квартир.¹⁰

Польза от проведения общественных слушаний возможна только при соблюдении двух основополагающих условий.

Условие первое. Общественные слушания должны проводиться превентивно, то есть упреждающим образом по отношению к началу реализации намечаемой деятельности. Это в свою очередь вызвано двумя причинами:

· только таким образом возможно формирование атмосферы доверия в процессе общественных слушаний, поскольку, если уже, образно говоря, "копается котлован и в фундамент заливается бетон", обсуждать экологические последствия будущего объекта бессмысленно - ничего изменить в проектных решениях нельзя. И общественность в данном случае видит в заказчике лицо, стремящееся всеми правдами и неправдами "протащить" нужное ему решение;

· важно как можно раньше мысленно смоделировать возможную будущую экологическую ситуацию, что возможно при обобщении всех суждений о предлагаемом проекте. Такое мыслительное моделирование хорошо, прежде всего, тем, что действие происходит не в действительности, а лишь в сознании людей. Это позволяет заказчику деятельности оценить свои возможности с учетом заявленных возражений и предъявляемых условий.

Условие второе. Оппоненты всегда правы. Это, на первый взгляд, парадоксальное положение имеет большое значение. Как показывает практика, наиболее бессмысленным делом в рамках общественных слушаний является обсуждение резонности, разумности, аргументированности требований и заявлений общественности. Подобная чрезвычайно распространенная ошибка приводит только к обострению переговорного процесса, влечет за собой дискредитацию идеи общественных слушаний и формирует ошибочное мнение о том, что конструктивного диалога с общественностью не может быть в принципе.

Действительно, поскольку в центре общественных слушаний представлены мнения различных общественных групп, то необходимо понимать, что у каждого из них - свой мир, и проектируемый объект в каждом из этих миров "выглядит" по-разному. Для местных жителей это - фрагмент их среды обитания (причем у каждого - своя среда), для заказчика - функциональный объект, для разработчика - инженерное сооружение и технологии, для архитектора - элемент планировки и объемные формы и т.д. И последствия от реализации намечаемой деятельности проявляются, прежде всего, в сознании людей, в их индивидуальных мирах, а не в действительной объективности. Индивидуальные миры крушить нельзя - их можно лишь чуть-чуть перестраивать "руками их владельцев" и учитывать в решениях по объекту только в процессе прямого диалога. Задачи, решаемые заказчиком при проведении общественных слушаний, состоят в следующем.

Первая задача - привлечение населения к участию в подготовке проекта, его корректировке и реализации. Как только проект попадает в пространство личной заинтересованности, он становится собственностью человека, который начинает им дорожить, стремится сделать его лучше и, что самое главное, проявляет готовность "поступиться принципами", за которые еще вчера был готов "бросаться под бульдозер".

Вторая задача - подробное, заинтересованное и честное информирование общественности о проектных предложениях, экологической и социально-экономической ситуации в районе размещения намечаемой деятельности и предполагаемых воздействиях. Недостаток информации приводит к рождению слухов (часто далеких от действительного положения вещей) и общественное мнение формируется уже под их влиянием. Информационный обмен является важным средством формирования доверия на общественных слушаниях. Заказчик деятельности должен исходить из того, что изначально общество плохо или никак не информировано о принципиальных особенностях и важных деталях проектного замысла. В его интересах служить единственным надежным источником сведений по этому поводу, а это возможно только в том случае, если представляемая информация отличается точностью, необходимой полнотой и главное - предельной доступностью для непрофессионалов.

Приемлемым способом преодоления  неприятия и недоверия является предоставление оппонентам возможности самостоятельной проверки того, что им говорят заказчик деятельности и оплачиваемые им специалисты (к примеру, согласие на оплату труда альтернативных экспертов, которых выбирают и которым доверяют оппоненты). В некоторых случаях этого ясно выраженного согласия бывает достаточно для того, чтобы общественность стала внимательно и заинтересованно воспринимать информацию, предоставляемую заказчиком и его экспертами.

Осуществляется мыслительное моделирование реакции населения и других заинтересованных сторон на предполагаемое воздействие. При этом никто не выходит на демонстрации, не кидается под бульдозеры и не крушит все вокруг.

Третья задача заключается в выявлении позиций всех заинтересованных сторон: не только сторонников, но и противников проекта. Широко распространено мнение о том, что сколько людей - столько и мнений, суждений, позиций, и поэтому с "толпой" чрезвычайно трудно что-либо обсуждать. В самом деле общественность плохо структурирована и почти не организована. Фактически отсутствует система последовательного демократического представительства в органах власти и управления различных уровней, никто никому не верит, и главное - нет традиций демократических обсуждений (кроме патриархально-общинной типа сходов).