Трансграничные проблемы водных ресурсов РК

Координации не способствует известная склонность субрегиональных  структур и международных организаций  к обособлению своей деятельности.

Отсутствие координации  влечет за собой дублирование планов, распыление усилий и средств министерств, а также международных организаций  и стран-доноров, оказывающих поддержку  субрегиональным организациям.

Международные экологические  конвенции. Страны субрегиона принимают активное участие в процессе присоединения к глобальным и европейским международным экологическим конвенциям и выполнении обязательств, налагаемых на Стороны Конвенций (приложение 3).

Особое место занимают трансграничные конвенции ЕЭК ООН. Они создают основу для межгосударственной институциональной базы, однако, повседневная деятельность по их реализации будет  осуществляться преимущественно между  группами конкретных стран. Очевидно, что многие вышеперечисленные субрегиональные  конвенции будут основаны на положениях международных конвенций.

Ряд стран еще не присоединились к трансграничным конвенциям ЕЭК  ООН. Процесс присоединения стран  к международным экологическим  конвенциям зачастую сдерживается избирательным  отношением правительств к выгодам  и издержкам от предполагаемых обязательств отдельных конвенций; оценка совокупных выгод от присоединения ко всему  блоку международных соглашений пока не находит применения.

Вместе с тем, отказ  страны присоединиться к конкретным международным конвенциям ставит под  сомнение декларируемые намерения  по участию в территориальных  планах и стратегиях, поскольку конвенции  создают правовой механизм для их реализации.

Присоединение стран к  международным конвенциям и соглашениям  – только первый шаг. По мере перехода стран к планированию и реализации действий по выполнению обязательств, становится все более влиятельной  ограниченность полномочий министерств  охраны окружающей среды.

Практика показывает, что  правительствами еще не созданы  национальные механизмы выполнения обязательств по международным конвенциям, в которые должны быть вовлечены  экономические и хозяйственные  ведомства, пока сохраняющие наблюдательную позицию.

Основная проблема заключается  не столько в повсеместном дефиците финансирования, а в отсутствии процедур и методологий планирования, учитывающих  обязательства конвенций, как национальные задачи. Инструктивная и методическая основа, в настоящее время –  наиболее слабый элемент управления охраной окружающей среды, механизма  выполнения конвенций и соглашений.

Большинство стран субрегиона присоединились к Орхусской конвенции. Неправительственные организации стран привлекаются к рассмотрению планируемых субрегиональными организациями действий и уже оказывают определенное влияние на процессы принятия межгосударственных решений.     В развитие решений Орхусской Конференции Министров созданы Региональные экологические центры России, Украины, Молдовы, Кавказа и Центральной Азии. Активное участие в процессе «Окружающая среда для Европы» принимает Экофорум - коалиция более 200 НПО из большинства стран субрегиона. Организован общественный совет при Межгосударственной комиссии по устойчивому развитию Центральной Азии.

 

ПОЗИТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

Министерства охраны окружающей среды стран и субрегиональные  организации обеспокоены низким уровнем координации субрегионального сотрудничества.

Свидетельством такого стремления к интеграции субрегиональных организаций  и процессов, является инициатива стран  Центральной Азии, предложивших включить в повестку дня Киевской конференции  вопрос «Вода, окружающая среда и  безопасность Центральной Азии», презентацию  которого проведет Межгосударственная комиссия по устойчивому развитию (МКУР). В ходе Конференции состоится  также презентация Конвенции  по Днепру и горных инициатив Кавказа, Карпат и Тянь-Шаня. К участию  в Киевской конференции приглашен  Секретариат Межгосударственного  экологического совета СНГ.

Генеральный Директорат по охране окружающей среды Европейской  Комиссии ведет подготовку предварительных  рекомендаций по сближению законодательства СВЕКЦА с законодательством ЕС. Будут  рассмотрены ключевые Директивы  ЕС, которые могли бы послужить  основой для принципиальных реформ инструментов экологической политики в СВЕКЦА и, таким образом, стать  краткосрочными приоритетами по сближению. Законодательство ЕС несет опыт создания комплекса межгосударственных соглашений, институтов, унификации методической базы, создания общей системы принятия решений.

Очевидна ограниченность природоохранного опыта ЕС для субрегиона, в силу существенного различия в развитии наднациональных экономических и политических институтов, создающих благоприятный фон для общей экологической деятельности. Вместе с тем, страны Западной Европы имели менее благоприятные исходные условия для интеграции усилий по охране природной среды, чем республики бывшего Советского Союза, сохраняющие близкую методическую базу, профессиональные и научные контакты. Но даже начальный опыт ЕС по консолидации природоохранных усилий представляет значительный интерес для СВЕКЦА.

Комитет по экологической  политике ЕЭК ООН учредил в 2000 году Специальную рабочую группу по мониторингу окружающей среды  под председательством Российской Федерации. В настоящее время  Рабочая группа побуждает международные  организации, работающие в области  мониторинга и оценки состояния  окружающей среды в регионе ЕЭК  ООН, более тесно координировать деятельность, а также согласовать  методологии, показатели и практику в этих странах с теми методологиями, показателями и практикой, которые  применяются в странах – членах Европейского Союза[2].

Комитет намерен:

         a)      содействовать сотрудничеству в масштабе всего региона в областях мониторинга и оценки состояния окружающей среды, разработке ответных мер в области политики, интеграции с другими секторами в целях обеспечения устойчивого развития и вовлечения в эту работу гражданского общества, делового сообщества и промышленности;

         b)      оказывать помощь в обеспечении слаженности и всеобъемлющего охвата с целью повышения действенности и эффективности, сокращения дублирования, а также укрепления режима осуществления региональных природоохранных конвенций и протоколов[3].

Секретариат ЕЭК ООН рекомендует  предусмотреть в Экологической  стратегии СВЕКЦА действия по 4-м  направлениям:

*   Управление трансграничными  водными бассейнами

*   Трансграничное загрязнение  воздуха

*   Трансграничные последствия  промышленных аварий

*   Оценка воздействия  на окружающую среду в трансграничном  контексте.

Предполагается в качестве первоочередных задач:

присоединение, тех кто этого ещё не сделал, к конвенциям и протоколам к ним, и выполнение обязательств по ним путём разработки и применения соответствующего национального законодательства.

разработка двусторонних или многосторонних соглашений по вопросам трансграничных вод, промышленных аварий и трансграничной оценки воздействия.

В ходе Киевской конференции  Секретариат предлагает:

заключить региональное соглашение о партнерстве между странами региона, в котором страны могли  бы взять на себя обязательства присоединиться к международным природоохранным  соглашениям, активно участвовать  в процессе регионального экологического сотрудничества, в установлении и  развитии двусторонних и субрегиональных  партнерских связей;

рассмотреть способы оказания помощи СВЕКЦА и балканским государствам в подготовке и осуществлении  субрегиональных соглашений по разделенным водным ресурсам на основе опыта Рейнской и Дунайской конвенций, а также Рамочной директивы о водных ресурсах Европейского Союза;

предложить для рассмотрения и подписания документ о гражданской  ответственности за трансграничный ущерб, вызванный опасной деятельностью, в рамках Конвенций ЕЭК ООН  по трансграничным водотокам и о  промышленных авариях, а также протокол о регистре выбросов и переноса загрязнителей  к Орхусской конвенции[4].

Специальная рабочая группа ПДООС предлагает подход «пакетов» - согласованных наборов инструментов политики (нормативно-правовых, экономических  инструментов, добровольных подходов, информации, образования), которые используют синергичные элементы для достижения целей природоохранной политики экономически эффективным образом. Этот подход перспективен для создания интегрированных программ экологического управления, в том числе – и на субрегиональном уровне, где «пакетный подход» в полной мере применим к трансграничным конвенциям ЕЭК ООН.

Региональным офисом Программы  развития ООН разработана Рамочная Региональная Стратегия для стран  Восточной Европы, Кавказа и Центральной  Азии, содержащая три программных  направления: а) демократическое управление, b) экономическое управление и c) управление в области окружающей среды.

Предметом экологического направления  РРС-2 будет поддержка усилий стран  региона в следующих действиях: «…трансграничное экологическое управление; интегрированное управление международными водными ресурсами на основе принципов  устойчивого развития; внедрение  экологических стандартов в разработку экономической политики, создание региональной и субрегиональной основы для  нахождения долгосрочных решений приоритетных проблем окружающей среды; расширение и углубление регионального потенциала координации и гармонизации национальной политики программных стран в  области управления совместно используемыми  природными ресурсами; интеграция глобальных экологических обязательств в региональные и субрегиональные планы и  политику»[5]. Результаты Программы  будут реализованы в первую очередь  на региональном и субрегиональном  уровнях, и, во-вторых, в национальных программах.

В ходе консультаций Всемирного Банка с экспертами министерств  субрегиона, в числе приоритетов Стратегии ВБ определены: разработка дифференцированной стратегии в отношении субрегионов; поддержка работ по согласование экологического законодательства с нормативно-правовой базой ЕС; необходимость координации деятельности ВБ с другими донорами, особенно ЕС[6].

Всемирный Саммит по устойчивому  развитию призвал «…улучшить внутрирегиональную координацию и сотрудничество в области устойчивого развития между региональными комиссиями, фондами, программами и учреждениями ООН, региональными банками развития и другими региональными и субрегиональными учреждениями и органами»[7].

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 
Разрешение трансграничных проблем, в особенности – снижение уровня загрязнения окружающей среды сопредельных государств, требует создания и укрепления межгосударственного институционального механизма в области охраны окружающей среды. Его элементами являются:

*   Многосторонние организации  министерского и правительственного  уровня, располагающие секретариатами  и постоянными экспертными группами.

*   Механизм разрешения  межгосударственных споров и  возмещения ущерба.

*   Адекватные национальные  системы управления охраной окружающей  среды, интегрирующие внешние  обязательства в правительственные  и местные планы действий.

*   Механизм координации  субрегиональных организаций в  рамках региона СВЕКЦА.

Инструменты:

*   Международные экологические  конвенции, как рамочная правовая  основа.

*   Субрегиональные  экологические конвенции и соглашения, конкретизирующие обязательства  стран.

*   Программы и планы  совместных действий, как содержательная  основа сотрудничества.

*   Унифицированная  нормативно-методическая основа.

Многосекторальный характер экологии делает обязательным условием высокий политический статус межгосударственного институционального механизма разрешения трансграничных экологических проблем, отсутствующий в географическом формате СВЕКЦА. В части субрегиональной деятельности, это ограничивает рамки Экологической стратегии СВЕКЦА задачей создания и укрепления отдельных элементов межгосударственного институционального механизма.

Предшествовавшая деятельность в рамках процесса «Окружающая среда  для Европы» была ориентирована  преимущественно на поддержку национального  потенциала: поддержка разработки НПДООС, обзоры результативности экологической  деятельности, тренинги и методическая помощь в применении современных  инструментов управления охраной окружающей среды. Вместе с тем, процессу всегда была присуща тенденция к унификации национальных систем управления охраной  окружающей среды на основе европейского и мирового опыта.

С разработкой трансграничных конвенций субрегиональный акцент становится более отчетливым. По мере укрепления национального потенциала, приоритеты многих международных организаций  смещаются в субрегиональный  контекст, что является естественной эволюцией. Приоритетность субрегиональных  программ обусловлена однотипностью  институциональных проблем, что  делает более прагматичными общие модельные рекомендации, тренинги специалистов и другие формы поддержки национального потенциала; прогресс в решении трансграничных экологических проблем достижим только в субрегиональном формате; субрегиональный и региональный уровень является связующим звеном с глобальными приоритетами. Решение блока трансграничных задач в многостороннем формате будет способствовать общему укреплению национальных систем управления.