Управление природопользованием в развитых странах

Основными способами, средствами достижения поставленной цели являются: технический (технологический), экономико-правовой, организационный.

Содержание технического (технологического) способа: совершенствование  технологии производства на основе внедрения  малоотходных технологий с последовательно-повторным  использованием природных ресурсов, свойств и качеств объектов природы; совершенствование средств и  предметов труда путем внедрения  достижений НТП.

 

2 Зарубежный опыт в решении экологических проблем

В связи со сложившейся  критической ситуаций из-за истощения  природных ресурсов во всех странах  мира признана необходимость теоретических  разработок и практических шагов  в формировании экологической политики, предусматривающей заботу о сохранении природы, «качества» окружающей человека природной среды, о рациональном использовании существующих и потенциальных  энергетических ресурсов, поддержания  экологического равновесия в природе. Политика сохранения природной среды  воплощается  в форме крупных национальных программ, в которых предусматривается взаимодействие органов государственного управления, частного сектора, науки, финансовых учреждений. Во всех странах приняты целые своды законов об охране природы и ее отдельных компонентов. В них закрепляется новая функция государства по регулированию природоохранной деятельности, а также определены права и обязанности природопользователей. Вереницу законодательной пирамиды обычно венчает единый генеральный закон об охране природы, устанавливающий общие основы и цели политики и призванный обеспечить концептуальную однородность и целостность всей законодательной практики в области природопользования. В некоторых странах два общих закона: о нарушениях природной среды (загрязнение, разрушение ландшафтов и т.п.) и об охране животного и растительного мира.

Государственное вмешательство  в сферу природопользования в  отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики – общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики – воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики – государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики – контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого – либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.

Прослеживается определенная тенденция: с одной стороны, увеличивается  число органов государственного управления, включая отраслевые министерства, несущие ответственность за состояние  среды, с другой – создаются центральные  органы государственного управления с  высокими полномочиями, ответственные  за общее руководство в национальных масштабах всей политикой в области  окружающей среды, за координацию этой политики и за участие в международных  программах сотрудничества. Такими органами являются в США – федеральное  агентство по охране окружающей среды, в Японии – управление по охране окружающей среды, во Франции – министерство по вопросам качества жизни и т.д. Кроме того, в ряде стран при  правительстве были образованы специальные  консультативные органы: в США  – Совет по качеству окружающей среды, в Англии – Постоянная Королевская  комиссия по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д.

Во многих странах в  ходе разработки стратегии экологической  политики была проведена большая  работа по  определению уровня расходов, необходимых для восстановления качества   среды и ее нормального воспроизводства. Однако на этом пути возникли многочисленные практические и методологические трудности. В конечном счете, в капиталистических странах в основу проведения политики окружающей среды и ее финансирования был положен не критерий стоимости восстановления экологического баланса, а принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, достижение которого обеспечивается либо системой норм и стандартов на предельно допустимые уровни и состав загрязнений, выброса отходов, шумов и т.д., либо системой налогообложения предприятий, допускающих нарушения установленных правил природопользования, либо, наконец, сочетанием этих двух методов.

Регулирование охраны среды  в странах Запада сопровождается и подкрепляется системой экономического стимулирования. Рассмотрим, что представляет из себя экономический метод регулирования  природопользования, который применяется  в данное время и в России. 

 

 

 

3 Краткая характеристика экономических методов экологического регулирования 

В ряду механизмов регулирования  природопользования экономические  механизмы занимают особое место  и играют важную роль.

Не вызывает сомнения, что  многие проблемы регулирования  природопользования наиболее эффективно и успешно решаются посредством экономических методов.

Например, ограничение загрязняющих выбросов промышленного производства в атмосферу посредством взимания платежей, ограничение потребления  сырьевых ресурсов посредством платежей, уменьшение или увеличение использования  того или иного ресурса посредством  стимулирования этого использования (увеличением или уменьшением  платы за пользование), штрафные иски за сверхнормативное использование  ресурсов, компенсационные платежи  за ущербы (повреждение или уничтожение) природным ресурсам и т.д.

Вообще экономический  механизм (регулирование) природопользования в идеале предназначен для правильного  управления рациональным природопользованием  и во многом - в целях экологического регулирования. Так, долговременное, безущербное  природопользование (лесопользование, водопользоваение и др.) предполагает нормальное или расширенное воспроизводство  ресурсов, нормативное (без ущерба для  воспроизводства) изъятие ресурсов, их охрану и воспроизводство, используя  для этого разнообразные инструменты, способы и методы (лимиты, квоты, временные ограничения использования, интенсивность использования, технологические  приемы, нормы пользования и т.д.).

Как показывает международная  практика природопользования, экономические  методы экологического регулирования  являются наиболее эффективными.

Внедрение экономических  механизмов в практику отечественного природопользования по настоящему началось всего десять лет назад, поэтому  в настоящее время регулирующие экономические механизмы находятся  на стадии становления, внедрения и  преодоления значительных трудностей.

Наибольшие трудности  связаны с тем, что внедрение  механизма платного природопользования совпало с тяжелыми социально-экономическими условиями переходного периода. Вследствие этого другая часть трудностей связана с тем, что экономические  механизмы природопользования вместо функций регулирования природопользования вынуждены выполнять чисто фискальные функции.

Те виды экономических  рычагов (платежей), которые призваны непосредственным образом опосредовать отношения природопользователя  с владельцем (распорядитем) ресурсов, могут быть представлены в следующем  виде:

1.Плата за природопользование.

1.1.Плата за право пользования

1.2.Плата за воспроизводство.

2.Плата за загрязнения.

2.1.Плата за нормативное  загрязнение.

2.2.Плата за сверхнормативное  загрязнение.

3.Плата за экологические  нарушения.

3.1.Штрафные санкции.

3.2.Штрафы.

4.Плата (компенсации)  за ущербы.

4.1.Компенсации при уничтожении  ресурсов.

4.2.Компенсации при повреждении  ресурсов.

Перечисленные виды плат можно  довольно условно разбить на виды, которые несут:

• чисто фискальные
• чисто регулирующие
• или смешанные фискально - регулирующие функции

Следует особо отметить, что в настоящее время наибольшее практическое значение имеет плата  за право пользования, которая служит поступлению в бюджеты наибольшего  объема средств среди всех видов  платежей за природопользование. Однако этот вид платы не для всех видов  ресурсов и не на всех территориях  действует одинаково успешно.

Плата за загрязнения не функционирует в меру тех возможностей, которые на нее первоначально  возлагались. В связи с так  называемыми "временно согласованными" нормативами размеры платежей по этому виду платы могут согласовываться, уменьшаться или вовсе отменяться, поэтому эффективность ее гораздо  ниже возможной и ожидаемой.

Платы за экологические нарушения  в виде штрафных санкций и исков  несут в себе как предупреждающие, опережающие функции, так и функции  экономического наказания за уже  свершившиеся нарушения.

Слабость органов контроля, неудовлетворительное состояние и  функционирование средств мониторинга, и несовершенство судебной и исполнительной властей делают этот экономический рычаг не настолько эффективным, каким бы он мог быть.

Наиболее эффективным  и действенным предупреждающим  и регулирующим экономическим рычагом  экологического регулирования могла  бы быть компенсация за ущерб природным  ресурсам и объектам вследствие их уничтожения и повреждения.

Поскольку этот экономический  регулятор должен действовать в  основном на предпроектной и предплановой стадиях принятия хозяйственных  решений, поэтому в его функции  входит с одной стороны предупреждение каких-либо негативных экологических  воздействий на природную среду  и природные ресурсы, с другой стороны, дать сравнительное сопоставление  экологической и экономической  эффективности принимаемых решений  и, наконец, в - третьих, осуществить  экономические санкции (взыскать компенсации) за те или иные экологические нарушения.

К сожалению, и этот экономический  рычаг либо бездействует, либо действует  недостаточно эффективно.

Среди причин недостаточно эффективного его  действия следует указать на следующие:

1.  Недостаточно четкая и подробная нормативно-правовая база, регламентирующая отношения в данной сфере. Притом, что имеются правовые акты, определяющие общие принципы определения ущербов и компенсаций за них, недостает конкретных механизмов реализации этих принципов.

2.  По ряду природных ресурсов и объектов отсутствуют официально принятые на федеральном уровне методические приемы и способы подсчета ущербов и компенсационных сумм. Это относится, например, к рекреационным ресурсам, к лесным ресурсам, к минеральным ресурсам.

3.  Отсутствует четко определенный порядок взыскания компенсационных сумм, их целевого распределения и использования.

4.  Ни в каких нормативных актах не определено, например, когда и в какие сроки осуществляется компенсация за ущерб, нанесенный природным ресурсам, до утверждения или после утверждения проекта, до начала реализации проекта или при его осуществлении, если при его осуществлении, то в какие сроки, этапы и т.д.

5.  Не определены конкретные направления использования компенсационных сумм, а устанавливаются слишком общие рекомендации по этому поводу, например, "использование компенсационных сумм идет на воспроизводственные мероприятия и на социальные нужды".

Перечисленные недостатки, а также стойко укоренившийся  стереотип бесплатного, безвозмездного природопользования и нанесения  ущербов вместе с "российским" неуважением к законам и к  их соблюдению, все это приводит к тому, что такой, казалось бы, мощный рычаг, как компенсация за ущерб  природным ресурсам, действует либо недостаточно эффективно, либо совершенно не действует.

В странах Запада экономический метод регулирования природопользования более действенен. Там применяются разнообразные средства стимулирования частного капитала, поощряющие его к выполнению новых законодательных норм. Это и прямая дотация очистных и других видов оборудования, и строительство городских и районных водоочистных сооружений, которые избавляют предприятия от соответствующих затрат, льготное целевое кредитование частного сектора, и система  налоговых льгот.

Параллельно со стимулированием  отрабатываются также и рычаги принуждения, применяемые к нарушителям целостности  природного окружения. В первую очередь  это запрет производства, каких –  либо химических веществ, обладающих повышенной токсичностью, требование о прекращении  выбросов в окружающую среду остаточных продуктов в местах и районах, где сложилось критическое положение  с точки зрения состояния окружающей среды. В некоторых странах для  загрязняющих среду предприятий устанавливается обязанность выплачивать в казну прогрессивный налог за «сверхнормативные» выбросы загрязняющих и других вредных веществ. Ряд законодательных систем предусматривает штрафы в случае несоблюдения установленных экологических норм, а в отдельных случаях – тюремное заключение нарушителей законов или запрещение деятельности предприятий.

Капиталистическое государство  берет на себя основную часть расходов на фундаментальные научные исследования и подготовку кадров в области  охраны окружающей среды, оставляя за частным бизнесом область высокорентабельных прикладных научно – технических  работ. Увеличивается объем государственных  ассигнований на исследования в области  экологии и природных ресурсов.

В наиболее развитых странах  капиталистического мира были приняты  специальные программы создания и развития национальных систем мониторинга. Создание службы мониторинга означает размещение во всех районах страны, где имеет место концентрация источников нарушения качества среды, сети дозиметрических и исследовательских  станций, лабораторий, пунктов наподобие  гидрометеорологических служб. Поступающая  информация в специальных региональных и национальных центрах.