Государственный кредит РФ

      В рассматриваемом периоде доля государственных  ценных бумаг Российской Федерации в общем объеме государственного долга Российской Федерации возросла почти двукратно с 46,0 % на начало 2004 года до 85,8 % к началу 2008 года. При этом государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах, номинированных в валюте Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2008 года составил 1248,9 млрд. рублей против 663,6 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2004 года, увеличившись на 585,2 млрд. рублей, или 88,2 процента.

      Государственный внешний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах, номинированных в иностранной валюте, по состоянию на 1 января 2008 года составил 811,9 млрд. рублей и сократился в рассматриваемом периоде на 452,1 млрд. рублей (35,8 %), что соответствует тенденции сокращения государственного внешнего долга Российской Федерации. При этом доля государственных ценных бумаг в объеме государственного внешнего долга Российской Федерации увеличилась с 36,0 % до 73,7 %, что в основном обусловлено проведением операций по досрочному погашению обязательств перед странами - членами Парижского клуба кредиторов и переоформлением коммерческой задолженности в еврооблигации.

      Структура государственного внутреннего долга  Российской Федерации, выраженного в ценных бумагах, по состоянию на 1 января 2008 года в основном представлена облигациями федеральных займов и государственными сберегательными облигациями. Выпущенные ранее ГКО в настоящее время погашены и в структуре долга не числятся, что объясняется проводимой в последние годы Минфином России долговой политикой по удлинению сроков заимствований.

      Всего в результате операций с государственными ценными бумагами в 2004-2007 годах по источникам финансирования федерального бюджета были учтены: привлечение средств в федеральный бюджет в сумме 1100,9 млрд. рублей, погашение основного долга по государственным ценным бумагам в сумме 636,7 млрд. рублей. Общий сальдовый результат от привлечения средств и погашения долга по операциям с ценными бумагами составил (+)464,2 млрд. рублей.

      При этом с государственными ценными  бумагами, номинированными в валюте Российской Федерации, были осуществлены операции, в результате которых в  федеральный бюджет были привлечены средства в объеме 1073,2 млрд. рублей, или 97,5 % общего объема привлечения средств в бюджет от операций с государственными ценными бумагами, и направлены на погашение средства в сумме 364,5 млрд. рублей, что составило 57,2 % общего объема средств, направленных на погашение государственных ценных бумаг. Сальдовый результат от привлечения средств в бюджет и погашения долга, выраженного в ценных бумагах, номинированных в валюте Российской Федерации, составил (+)708,7 млрд. рублей.

      Общие расходы по обслуживанию государственных  ценных бумаг в рассматриваемом периоде составили 507,6 млрд. рублей, из которых 41 % (208,2 млрд. рублей) составили расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах. Это в значительной мере явилось следствием высокой стоимости обслуживания, заложенной в условиях ранее осуществленных выпусков государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте.

      Контроль  соблюдения законодательства при проведении операций с государственными ценными бумагами, порядка и правил проведения данных операций на различных стадиях их проведения и формирования отчетных данных, отражающих результаты указанных операций, осуществляется Минфином России, Федеральной службой по финансовым рынкам, агентами Минфина России, операторами рынка ценных бумаг. Кроме указанных организаций, контроль над операциями с государственными ценными бумагами в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля исполнения федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации.

      Сложившаяся к настоящему времени система проведения основных операций с государственными ценными бумагами на внутреннем рынке и контроля за этими операциями со стороны различных участников процесса проведения операций достаточно прозрачна и отработана.

      Постановлением  Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 утверждено Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, в соответствии с которым Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в сфере государственного долга.

      Основными документами, устанавливающими целевые  ориентиры и задачи управления государственным долгом в Российской Федерации, являются ежегодно разрабатываемые Минфином России Основные направления долговой политики на (среднесрочную) трехлетнюю перспективу.

      Основные  цели и задачи долговой политики в  рассматриваемом периоде практически оставались неизменными и предусматривали сокращение долга в процентах к ВВП, замещение внешних заимствований внутренними, увеличение доли ценных бумаг в объеме долга, развитие национального (рублевого) рынка государственных ценных бумаг и повышение его ликвидности, переход от размещения выпусков облигаций с заданными сроками обращения к размещению эталонных (базовых) выпусков, минимизацию расходов на обслуживание долга и сохранение долговой устойчивости, увеличение сроков заимствований. Сама долговая политика носила консервативный характер.

      Представляется, что отсутствие долговой политики государства на долгосрочную перспективу вносит определенный элемент неопределенности для участников рынка государственных ценных бумаг и потенциальных инвесторов и тем самым сдерживает развитие этого рынка.

      Мероприятия, осуществленные Минфином России в рамках долговой политики, в том числе, в результате операций с государственными ценными бумагами, позволили повысить уровень долговой устойчивости Российской Федерации. Так, отношение объема государственного долга к ВВП в указанном периоде уменьшилось с 23,1 % до 7,3 процента.

      Произошли изменения в структуре долга, выразившиеся в увеличении доли государственных ценных бумаг в государственном долге Российской Федерации до 85,8 %, что расширяет возможности оперативного управления долгом. При этом процентное соотношение государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в государственном долге увеличилось в рассматриваемом периоде с 15,8 % до 52,0 процента.

      Благоприятная макроэкономическая ситуация и сложившаяся  конъюнктура рынка государственных ценных бумаг позволили Минфину России удлинить сроки государственных внутренних заимствований, что привело к увеличению дюрации рыночного портфеля ГКО-ОФЗ с 2,7 года (на начало 2004 года) до 5,8 года (на начало 2008 года). Долгосрочные государственные ценные бумаги, номинированные в валюте Российской Федерации, в конце 2007 года составляли 59,3 % государственного внутреннего долга Российской Федерации.

      Таким образом, проведенные Минфином России операции с государственными ценными  бумагами в основном позволили обеспечить достижение целей и выполнение задач долговой политики.

      Вместе  с тем следует отметить, что  обозначенная на среднесрочную перспективу  долговая политика в отношении государственных  ценных бумаг не содержит конкретных целей и направлений использования привлекаемых заимствований, срочности и структуры обязательств, критериев оценки достижения целей и задач долговой политики. Это осложняет задачу определения принципов, на основании которых может быть проведена корректная оценка эффективности проведенных отдельных операций и управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, в целом.

      В настоящее время эффективность  операций с государственными ценными  бумагами рассматривается Минфином России в основном с точки зрения необходимости исполнения бюджетных обязательств, а также достижения целей и выполнения задач Основных направлений долговой политики. При этом сам результат этих операций во многом обусловлен проводимой денежно-кредитной политикой, внутренней и внешней экономической конъюнктурой.

      Представляется, что двукратное увеличение в течение  последних четырех лет доли государственного долга, выраженного в ценных бумагах, его значительные удельный вес в общем объеме государственного долга Российской Федерации - 85,8 % и абсолютная величина этих обязательств - более 2 трлн. рублей, наличие в Основных направлениях долговой политики на 2008-2010 годы положения о целесообразности определения критериев оценки эффективности управления государственным долгом, определяют необходимость применения критериальных подходов к оценке эффективности проведения операций с государственными ценными бумагами при управлении государственным долгом в целом и оценке эффективности этого управления. 
 

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РФ 
 
 

3.1 Международный опыт регулирования и контроля государственного долга, оформленного в государственные ценные бумаги, в сравнении с российской практикой  
 

      В мировой практике выпуск ценных бумаг  используется в качестве инструмента государственного регулирования экономики как рычаг воздействия на денежное обращение и управление объемом денежной массы, а также как средство неэмиссионного покрытия дефицита государственного и местных бюджетов и способ привлечения денежных средств предприятий и населения для решения различных задач.

      Данные  о государственном долге различных  стран, выраженном в государственных  ценных бумагах, представлены в приложении 1.

      Самыми  крупными эмитентами государственных  ценных бумаг по состоянию на конец 2007 года являлись Япония, где объем государственного долга, выраженного в ценных бумагах, составил 7145,1 млрд. долл. США и Соединенные Штаты Америки -6590,6 млрд. долл. США. Третье место со значительным отрывом занимает Италия, имеющая объем государственного долга, выраженного в ценных бумагах, в сумме 1772,4 млрд. долл. США. Значительна величина государственного долга, выраженного в ценных бумагах, во Франции и Германии - 1405,1 млрд. долл. США и 1393,0 млрд. долл. США, соответственно.

      Сроки обращения государственных ценных бумаг развитых стран зависят  в основном от национальных инвестиционных стандартов и традиций, структуры инвесторов, а также степени государственного участия на финансовом рынке.

      Данные  о дифференциации государственных долговых обязательств, выраженных в государственных ценных бумагах, в зависимости от сроков обращения в различных странах представлены в таблице:

Таблица 3

Дифференциация  государственных долговых обязательств, выраженных в государственных ценных бумагах

      Как следует из содержания таблицы, краткосрочными государственными ценными бумагами в большинстве развитых стран являются ценные бумаги со сроком обращения до 1 года, максимум до 2 лет. К среднесрочным государственным ценным бумагам относятся обязательства со сроками обращения до 5-10 лет. Период обращения свыше этих сроков относит государственные ценные бумаги к долгосрочным. Исключение составляет Великобритания, где краткосрочными являются государственные ценные бумаги со сроком погашения до 5 лет, среднесрочными - 5-15 лет и долгосрочными -свыше 15 лет.

      В зависимости от условий обращения  государственные ценные бумаги разделяются  на рыночные и нерыночные. При этом с точки зрения обеспечения обязательств по государственным ценным бумагам можно выделить две группы государственных ценных бумаг: выпускаемые под общее обязательство без конкретного (специально выделенного) источника обеспечения (General Obligation Bonds) и выпускаемые с обеспечением за счет конкретного источника дохода (Revenue Bonds).