Аграрное право

Иллюстрацией названного принципа обычно служат конституционные нормы, фиксирующие частную собственность на землю, но при этом выдвигающие условие, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются собственниками свободно, «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (ст. 36, ч. 2). Эта конституционная норма получила различные интерпретации в правовой литературе в зависимости от ее более широкого и узкого толкования. Для сторонников широкого толкования она вытекает из более общей конституционной интерпретации основных прав и свобод человека, которые «принадлежат каждому от рождения», но их осуществление «не должно нарушать права и свободы других лиц» (ст.17, ч. 3). Эти ограничения имеют естественный характер и вытекают из природы вещей. Вместе с тем ряд ограничений вводится самим законодателем согласно ст. 55 (ч. 3): «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». По мнению ряда ведущих юристов, право государства регулировать земельные отношения и ограничивать свободу частной собственности на землю и другие природные богатства не подлежит сомнению и соответствует международному опыту.

Осуществление либеральной аграрной реформы (распространения частноправовой интерпретации отношений собственности на сферу поземельных отношений) постоянно сталкивалось с традиционализмом аграрно-коллективистского мышления, отсутствием адекватной юридической науки и практики (элементы которой, начавшие складываться в дореволюционный период, были уничтожены в советское время), наконец, объективной неразвитостью рыночных отношений в аграрной сфере постсоветского периода. Земельный кодекс, безусловно, имеет компромиссный характер, отнюдь не решая в принципе проблемы частной собственности на землю. Его действие распространялось в момент принятия лишь на земли не сельскохозяйственного назначения. Отсюда проистекает критика предлагаемой реформы с противоположных сторон, что отразилось в появлении альтернативных законопроектов. Ключевая проблема – это вопрос о перспективной возможности включения в рыночный оборот сельскохозяйственных угодий. (Закон, регулирующий этот вопрос, являлся в последнее время основным объектом споров правительства и левой оппозиции.) Сложность в согласовании позиций усиливается разнообразием региональных особенностей страны (в частности неодинаковой степенью готовности регионов к аграрной реформе), отсутствием законодательной базы, земельного кадастра и развитой судебной системы, которая сама находится в процессе преобразований, а также квалифицированного землеустроительного персонала для реализации реформы.

Последующее развитие аграрного законодательства соответствовало указанным направлениям. В центре внимания находятся, во-первых, принятые законодательные акты, показывающие общие тенденции политики права новейшего времени, во-вторых, предлагаемые поправки к ним, отражающие трудности реализации и новые проблемы, и, в-третьих, новые законопроекты, указывающие на направления конфликтной динамики. К первой категории относятся, прежде всего, Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Лесной кодекс, Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс [Полный сборник кодексов 2002]. Принятые законы – «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном земельном кадастре», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О сельскохозяйственной кооперации», а также закон Красноярского края «О земле» от 12 ноября 1997 г. Во вторую категорию входят новейшие предложения о поправках к этим законодательным актам, в первую очередь к Земельному кодексу и Закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». К третьей категории относятся конкурирующие проекты законов о национализации, естественных монополиях и лоббировании. Здесь же следует назвать ряд законопроектов, выдвинутых разными партиями в ходе дебатов по административной реформе и реформе государственной службы: – о федеральных органах исполнительной власти, административных процедурах, обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; о федеральных административных судах; проект Кодекса служебного поведения должностных лиц, государственных органов и государственных служащих; конкурирующие законопроекты о противодействии коррупции; лоббизме рыночного законодательства. Функционирование норм кодекса в дальнейшем будет зависеть от нескольких причин. Так, необходимо дальнейшее реформирование и систематизация законодательства на общефедеральном уровне внесение соответствующих изменений в другие кодексы (Гражданский, Налоговый, Лесной, а также Гражданский процессуальный и Кодекс «Об административных правонарушениях»).

Дальнейшая систематизация правового поля требует не только значительных усилий, но и единства видения проблемы всеми участниками законотворческого процесса. Трудность заключается и в проведении норм кодекса в региональном законодательстве. (Было официально подтверждено право субъектов федерации самостоятельно определять темпы принятия соответствующего регионального законодательства и вносить в него необходимые коррективы.) Поскольку реализация нового земельного законодательства, в частности определение порядка и темпов его введения в действие региональными законами, относится к компетенции субъектов федерации, существенная трудность заложена в проведении норм кодекса в региональном законодательстве.

При выяснении того, как законодательство соотносится с основной государственной программой социального и экономического развития, следует иметь в виду особенности переходных ситуаций. Они в принципе характеризуются конфликтностью позиций. Одной из особенностей экономики переходного периода (как это видно на примере не только России, но и всей Восточной Европы) является отсутствие консенсуса в обществе по проблемам национализации, приватизации или реституции земельной собственности. В России центральный вопрос обеспечения гарантий прав собственности и незыблемость итогов приватизации вновь превратился в предмет острой политической дискуссии. Объектом острых споров оказались все основные составляющие понятия собственности: владение, распоряжение и пользование землей. Основные позиции в этом споре могут быть сведены к трем основным: реализация формулы собственности на землю в полном объеме; отказ от реализации этой формулы и замена понятия собственности одной из его составляющих (как правило, распоряжение или пользование); наконец, компромиссный вариант допущения формулы о частной собственности на землю в принципе, но фактически – стремление отложить ее практическую реализацию на неопределенное время (отодвинуть или ввести дифференцированный порядок реализации по регионам или сегментам самой земельной собственности).

3. Конституция РФ--основной источник аграрного права.

Принятие Конституции РФ 1993 г. открыло новый этап в развитии российского, в том числе и аграрного, законодательства. В его рамках осуществляется комплексное переустройство сельского хозяйства, формируется новая аграрная структура, обеспечиваются экономические и правовые свободы аграрного предпринимательства, основой которого является собственность на землю и имущество сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ, товариществ, колхозов, крестьянских хозяйств и мелкотоварных личных подсобных хозяйств граждан.

Юридическая функция Конституции РФ заключается в том, что она составляет фундамент для формирования и развития аграрного права, регулирует в общей форме в качестве Основного Закона государства и гражданского общества аграрные отношения, определяет конституционные параметры рыночной аграрной экономики, дает простор развитию правовых институтов, относящихся не только к государственному, но и другим отраслям, в том числе и к аграрному праву.

Конституционные нормы являются непосредственно действующими правовыми нормами. Некоторые ученые отрицали возможность непосредственного регулирования конституционными нормами общественных отношений. Но это мнение не нашло поддержки в юридической литературе и было подвергнуто критике еще в 60-е гг., а после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. было отвергнуто большинством специалистов, занимавшихся исследованием вопроса о месте конституционных норм в механизме правового регулирования общественных отношений.

Еще в те годы, когда тенденция превращения Конституции в акт прямого действия едва обозначилась, представители государствоведения и теории государства и права пытались выявить специфику реализации конституционных положений в нормах и принципах отраслей права. В случаях, когда принципы и нормы права Конституции, писал проф. Л.С. Явич, «не конкретизируются в иных отраслях права, они действуют непосредственно. Конституционные установления действуют непосредственно и тогда, когда в текущем законодательстве еще не отменены (не изменены) нормы, противоречащие конституционным нормам и принципам»¹.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ всецело опирается на выработанную государствоведами концепцию о регулятивном характере конституционных положений как норм непосредственного действия. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (п.1 ст. 15 Конституции РФ).

Содержание Конституции РФ как основного источника аграрного права многообразно. Однако ее нормы могут быть сведены к четырем основным блокам в области правового регулирования аграрных отношений:

• права и свободы граждан в сфере аграрного предпринимательства, или, точнее, правовое положение сельскохозяйственных коммерческих организаций и предпринимателей;
• единство экономического пространства в рамках всей страны как для граждан и их объединений в сфере аграрной предпринимательской и иной экономической деятельности, так и для иных собственников (Российской Федерации, ее субъектов, муниципалитетов);
• свобода конкуренции и ограничение монополистической деятельности как необходимое условие формирования рыночной аграрной экономики;
• государственное регулирование предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере агропромышленного производства;
• право собственности и другие вещные права крестьян на землю и другое недвижимое имущество;
• правовое регулирование сельскохозяйственного труда;
• расширение сферы деятельности суда в защите основных экономических прав и свобод граждан в сфере аграрного предпринимательства и иной экономической деятельности;
• установление системы государственных органов, наделенных правотворческой компетенцией в области правового регулирования аграрных отношений и правоприменения.

Важную часть Основного Закона составляют статьи о социально-экономических правах и свободах граждан. Экономический строй Конституция РФ характеризует как свободную экономику. Это означает, что в экономической системе сосуществуют частные и публичные коммерческие организации. В сельском хозяйстве как важнейшем секторе народного хозяйства экономическая инициатива принадлежит гражданам, за которыми закреплено право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ, регулирующей экономическую инициативу граждан и режим работы коммерческих организаций, особо подчеркивается связь экономической инициативы с хозяйственным использованием имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

Экономическая инициатива свободна в том смысле, что каждый гражданин, обладающий имуществом, может реализовать право на предпринимательскую деятельность и может принять на себя ответственность за управление коммерческой организацией

Обновление конституционного статуса предприятия и предпринимателя выразилось также в установлении ряда дополнительных норм, провозгласивших свободу рыночных аграрных отношений.

И хотя в самом тексте Конституции РФ само понятие этой свободы не закреплено, оно может быть выведено из норм ч. 1 ст. 8, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Речь идет о единой рыночной экономике в рамках всей страны как для граждан, наделенных правом на свободу аграрного предпринимательства, свободу сельскохозяйственных договоров, свободный выбор рода занятий и профессий, так и для всех других равноправных с ними собственников (Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления).

Эти общие конституционные положения, основанные на принципах частного права, дополняются системой принципов, основанных на публичном регулировании единой рыночной аграрной экономики. К положениям Конституции РФ, непосредственно действующим в области публичного регулирования аграрного предпринимательства, относятся нормы об установлении основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического и социального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), финансовом, валютном, таможенном регулировании, основ ценовой политики (п. «ж» ст. 71), законодательном регулировании ряда других проблем, относящихся к ведению Российской Федерации.

Законодательство об аграрном предпринимательстве относится преимущественно к ведению Российской Федерации. Одновременно оно относится к совместному ведению РФ и ее субъектов и включает в себя, например, законы, устанавливающие общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ст. 72 Конституции РФ). Согласно п. «к» той же статьи к совместному ведению РФ и ее субъектов относится административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, которым решаются нередко важнейшие вопросы предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве.