Административное правотворчество в Российской Федерации

 

1.2 Принципы правотворчества

 
    Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой. Итак попробуем выяснить что же это за принципы и на сколько им соответствует сегодняшняя действительность.

1.Демократизм и гласность  правотворчества. Суть принципа  заключается в процедуре разработки  и принятия нормативного акта  правотворческим органом. Большая  роль при этом отводится привлечению  граждан, трудовых коллективов к  правотворческой деятельности, гласности  её осуществления, что выступает  своеобразной гарантией от бюрократизма  в реализации такой важнейшей  государственной функции. Распространена  практика всенародного обсуждения  законопроектов при помощи средств  массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении  проекта замечания и предложения  анализируются правотворческим  органом, после чего в подготавливаемый  акт вносятся соответствующие  изменения. Но высшим проявлением  демократизма правотворчества является  референдум.

2.Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно  связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия  государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий делетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю. Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям.

3.Законность правотворчества. В основу этого принципа положено  правило, согласно которому вся  правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых  актов должна осуществляться  в рамках закона, и прежде всего  Конституции РФ. При этом необходимо  четкое соблюдение регламентационных  процедур обсуждения, порядка опубликования  нормативно-правовых актов. Законность  правотворчества также предполагает  строгое исполнение правил юридической  техники, и в первую очередь  субординацию правовых актов. Кроме  того содержание правовых актов  не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалом правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.

4.Научный характер правотворчества  и его связь с правоприменительной  практикой. Главные требования этого  принципа сводятся к тому, что  законопроект готовится не просто  сам по себе, произвольно, а при  тщательном анализе социально-экономической  ситуации в стране, политической  обстановке, потребностей правового  регулирования тех или иных  сторон общественной жизни, целесообразности  подобного регламентирования.

Помимо приведенных принципов11, профессор Р.Х.Макуев12 выделяет следующие принципы:

5.Принцип системности, предполагающий  строгий учет системных характеристик  права.

6.Принцип исполнимости  – утверждает необходимость при  подготовке законопроекта, принятии  закона учитывать широкий спектр  факторов (финансовых, кадровых, организационных, юридических и других.

7.Принцип эффективности  правового акта, что предполагает  максимальный учет факторов эффективности  правоприменительного процесса.

8.Принцип гласности.

Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает планирование законодательных работ.

Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности.

 

1.3 Виды правотворчества

 

В целом можно выделить три вида правотворчества:

1.Правотворчество компетентных  государственных органов. Представляет  собой такую разветвленную деятельность  всех органов государственной  власти и управления, в результате  которой формируется система  законодательства. Юридическая сила  нормативного акта, принятого тем  или иным органом, соизмеряется  его компетенцией в иерархической  структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных  органов могут быть законы  и различного рода подзаконные  акты (указы Президента, постановления  Правительства, инструкции министерств  и ведомств, постановления и распоряжения  органов власти на местах).

2.Санкционированное правотворчество. Разрешенная государством правотворческая  деятельность должностных лиц (руководителей  предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных органов и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.

3.Референдум. Проводится  по наиболее важным вопросам  государственной и общественной  жизни. С его помощью народ  осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

На виды правотворчество делится по следующим критериям:

1.Субъект правотворчества  – орган или общественное формирование, правомочия которого на принятие  соответствующего правового акта  определяются конституционным или  иным законодательным статусом. Только такому субъекту принадлежит  инициатива подготовки и принятия  нормативно-правового акта, либо  реагирования на правотворческую  инициативу других правомочных  субъектов – например, Президента  Российской Федерации, депутатов  Государственной Думы, Конституционного  суда13. Законодательная инициатива может принадлежать и общественным объединениям, группам или отдельным гражданам. Рассмотрение предложений последних в зависимости от установившейся между ними правовой субординации носит либо обязательный, либо рекомендательный характер.

2.Регламенты правотворчества  различных органов, регулирующих  процесс подготовки, обсуждения, принятия  и вступления в силу правовых  актов. В них точно определяются  стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых  действий, конкретные субъекты, принимающие  участие в каждой стадии, их  права и обязанности и процедурный  порядок взаимоотношений между  ними. Регламенты законодательной  власти федерального и регионального  уровней по сложности и объему  неодинаковы. Наибольшей сложностью  отличаются регламенты палат парламентов, что связано с многочисленностью этапов, процедур законодательного процесса (механизма формирования законов).

3.Ориентированность правотворческого  процесса на строго определенные  виды правовых актов, формирование  которых является целью их  деятельности, определяющих пределы  дозволений их правоформирующих действий, обозначающих границы отличия формируемого акта от актов других органов. Важную роль в этом плане играют положения Конституции14.

4.Относительное определение  темы, структуры, объема и содержания  будущего правового акта. Такой  подход позволяет избежать ненужного  смешения в повседневной практике  различных видов нормативно-правовых  актов.

На основании рассмотренных критериев, учитывая иерархию правовых актов, можно выделить пять обособленных видов правотворчества.

1.Законотворчество –  это законодательный процесс, связанный  с прохождением стадий и с  действиями по подготовке, обсуждению  и принятию законов. Закон не противоречащий конституции, нормативно – правовой акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным органом в установленном правом порядке.

2.Подзаконное правотворчество. К нему относится правотворческая  деятельность президента, правительства  и иных органов исполнительной  власти. Ему присущи свои особенности. Во-первых, он сообразуется с предписаниями  законов. Во-вторых, для него не  характерна многоступенчатость  законотворческого процесса. Подзаконное  правотворчество более оперативно  и отличается динамичностью. В-третьих, каждый орган сам определяет  порядок подготовки, перечень обязательных  процедур, согласования, рассмотрения, принятия, подписания правовых актов.

3.Прямое, непосредственное  правотворчество. Данный вид правотворчества отличают следующие признаки: а) оно проводится по инициативе групп граждан, части населения; б) единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником конституционного закона или иного нормативно-правового акта; в) итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; г) итоги референдума по проблемам правотворчества и государственного строительства являются обязательными; д) подготовка к проведению референдума по государственно-правовому строительству возлагается на государственные органы и избирательные комиссии.

4.Корпоративное нормотворчество. Осуществляется в соответствии  с законами об акционерных  обществах (сельскохозяйственной и  производственной кооперацией, жилищной  кооперацией, садовым товариществом  и т.д.).

5.Нормативные договоры. Их  также следует отнести к самостоятельному  виду правотворчества. Таковыми  являются внутрифедеральные, управленческие конституционного характера договоры и соглашения, самостоятельно заключенные между собой различными государственными органами.

В современных условиях проведения административной реформы в России большое значение имеют не только нормативные акты Президента, направленные на формирование новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и практические действия по их реализации, но и теоретические наработки исследователей, являющихся научной основой реформирования механизма государства.

Принципиальное теоретическое значение имеет ответ на вопрос: какое место в системе юридической деятельности занимает ведомственное нормотворчество и каковы его перспективы? Такая постановка вопроса обусловлена прежде всего тем, что в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя идею «верховенства закона», предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты в правовом регулировании общественной жизни.

Становление новой правовой системы без ведомственного нормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая не имела бы ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества15.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели, основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Законодательный  процесс

 

2.1 Законодательный  процесс и правотворческая политика

 

Законодательный процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии: 1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.

1)Законодательная инициатива  – право компетентных органов, общественных организаций и лиц  возбуждать перед законодательной  инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона  либо иного акта, поступление  которого влечет за собой обязательное  рассмотрение его парламентом. Это  право выражается в форме предложений  или готового законопроекта, которые  высший законодательный орган  обязан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь  необходимые обоснования.

Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ; Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Законопроекты о введении или отменен налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Инициатива является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества.