Административное правотворчество в Российской Федерации

Инициатива – это почин, носящий общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интересов каждого индивида, группы важно для развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес.

Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен, по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива – явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы. Она – всегда заметное событие в жизни и деятельности людей16.

2)Обсуждение законопроекта  происходит на заседании Государственной  Думы. На этой стадии допускаются  поправки, изменения, дополнения или  исключения ненужных положений.

3)Федеральные законы принимаются  Государственной Думой большинством  голосов от общего числа ее  депутатов и в течении пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты либо в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон в течении пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней17.

Вместе с тем если Президент в течении указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течении семи дней и обнародованию.

4)Согласно статье 2 Федерального  Закона «О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального  собрания»18 датой принятия конституционного федерального закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.

Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия.

Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской Газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации»19.

Анализ научной и учебной литературы по вопросам правотворческой деятельности показывает, что вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесс, иногда как законотворческий процесс и крайне редко как законопроектный процесс. При этом термин «законопроектный процесс» не всегда последовательно используется даже в тех документах, которые непосредственно регулируют законодательные процедуры в представительных органах государственной власти. И это несмотря на то, что вся деятельность всех участников общественных отношений по разработке будущего закона и по переводу проекта закона в действующий закон связана именно только с проектом закона, а не с законом как действующим и обладающим юридической силой нормативно-правовым актом. Очевидно, что если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является законопроект до тех пор, пока он, наконец, не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законодательный процесс»20.

Если взять совокупность законодательных актов за определенный период времени и выявить их политическую направленность, то можно определить так называемую правотворческую политику. Правотворческую политику нельзя отождествлять с правотворчеством. Правотворческая политика определяется как деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом. Такая деятельность носит осознанный, рационально-волевой характер, следовательно, в её основе должна лежать определенная концепция, предполагающая представление о целях правотворческого процесса и методах воздействия на него. Она должна быть направлена на совершенствование системы правовых средств, формирование субъективной системы законодательства.

Субъектом правотворческой политики может быть как государство, так и различные общественные силы, прежде всего политические институты. Можно говорить о правотворческой политике какого-либо государственного органа – Государственной Думы, Президента, Правительства; о политике партии или лоббистской группы. Государственная правотворческая политика – это не что иное, как государственное воздействие на правотворческий процесс, которое должно быть осмысленным и систематизированным.

Законодательная политика несомненно должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни. В тоже время в связи с появлением в обществе групп населения, каждая из которых оценивает реальность со своей собственной точки зрения, не так просто определить: какими должны быть социальные цели и средства их достижения; как этими группами будет воспринят закон или иной нормативно-правовой акт. Практически любая попытка с помощью закона решить ту или иную социальную проблему представляет собой медаль, имеющую обратную сторону. Государство должно нести ответственность за проведение любого социального эксперимента и быть подконтрольно в проведении своей политики гражданскому обществу. Совершенствование механизма согласования воли государства и народа при формировании правотворческих решений является одной из задач правовторческой политики. Гражданское общество должно более активно влиять на процесс подготовки законопроектов. Гласность и демократизм - это принципы на которых должен строиться процесс законотворчества21.

2.2 Законодательная  техника

Прежде чем раскрыть понятие законодательной техники, следует подчеркнуть, что оно напрямую связано с законотворчеством. Законотворческий процесс является частью правотворчества, его видом. Законотворчеству присущи многие черты единого правотворческого процесса.

Важной частью законотворческого процесса является формирование закона, предельно лаконичное и точное формулирование его содержания. Здесь в действие вводится такой исторически оправдавший себя инструмент, как законодательная техника. Она позволяет законотворческой системе разработать и принять наиболее эффективный, иногда оптимальный вариант закона. Законодательная техника имеет свои общие закономерности, получившие общее признание в зарубежной и отечественной теории законотворчества и закона.

Законодательная техника – это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логически последовательного формирования законов (и подзаконных актов) в соответствии с их сущностью и содержанием.

В процессе подготовки и принятия правотворческого решения (общего и частного (принципиальную роль играет получение и анализ релевантной информации, отражающие самые различные общественные отношения. С позиции теории принятия решений правотворчество – это процесс целесообразного преобразования исходной информации, когда первичная юридическая, экономическая, социальная, политическая информация преобразуется в правовую – правовые нормы и институты.

Необходимой информацией должен быть обеспечен каждый элемент концепции нормативного правового акта. Используемая информация делиться на две большие группы: 1) нормативная информация (сведения о нормах); 2) социально-правовая информация (сведения о социальных процессах).

В последнее время информационные процессы в сфере правотворчества стали объектом правового регулирования. Закреплен термин «информация, необходимая для ведения законопроектных работ».

Задача информационного обеспечения правотворческой деятельности Российской Федерации в полной мере не решена. Предстоит еще не мало сделать. В частности, необходимо проведение следующих мероприятий;

оптимизация доступа законодательных и иных правотворческих органов к правовой информации зарубежных государств;

активизация процесса участия Министерства юстиции РФ в создании мировой информационной системы нормативных правовых актов;

продолжение работы по кооперации информационных систем Федерального Собрания и парламентов мира.

В рамках указанной тенденции встает проблема создания интеллектуальных компьютерных систем, способных моделировать процессы принятия решений.

В информационно развитых странах уже создано несколько десятков таких систем, способных решать некоторые формализуемые задачи правотворчества. Разрыв между уровнем Российской Федерации в решении данной проблемы и другими странами огромен. В сфере методов искусственного интеллекта возможно решение следующих задач правотворчества: 1) создание интеллектуальных информационно-поисковых систем, 2) автоматизированный анализ нормативных актов22.

Завершая рассмотрение законодательной техники, видимо, следует отметить, что куда правильнее говорить о юридической технике. При этом особый акцент необходимо сделать на том, что юридическая техника – это система правил и приемов, используемых при подготовке, формировании и опубликовании не только законов, но и вообще нормативно-правовых актов различной юридической силы. Следует также акцентировать внимание на том, что большая часть юридической техники состоит из деловых обыкновений. Мечтой юристов всего мира остается создание стройных правовых основ юридической техники международного и отечественного права.

2.3 Практика Российского  правотворчества и правотворчество  в субъектах Российской Федерации

Законодательная деятельность в целом – от планирования подготовки проектов нормативно – правовых актов до введения их в действие – при всей её значимости в системе государственного управления не может считаться самодостаточной. Действенность любого закона, достижения результата, на который рассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативных правовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может быть внедрена исключительно посредством государственного законотворческого механизма. При реализации нормативных правовых актов включаются «попутные» механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечить беспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет «помогающих» и «препятствующих» реализации будущего закона условий в процессе подготовки законопроекта – обязательный элемент формирования законодательного регулирования. Поэтому «отслеживать» действенность, анализировать и оценивать состояние федерального законодательства в целом – необходимое условие для нормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализ существующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительно его динамики, намечать пути развития23.

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются Федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 06 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»24 определил круг вопросов по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Если взять различные уровни правовой политики и в связи с этим – проблемы взаимосвязи и взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в российской, равно как и в любой другой федерации, в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время, взаимодействуя между собой, единое, целое государственное образование, федеральная правовая политика не может создаваться, существовать и реализовываться изолированно, вне связи и взаимодействия с региональной правовой политикой, проводимой каждым субъектом федерации на своем уровне.

Как показывает опыт существования и деятельности в правовой сфере различных федераций, федеральная правовая политика, несмотря на то, что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, тем не менее является вполне самостоятельным, определяющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим свои собственные федеральные цели и приоритеты, свои формы выражения и задачи.

В свою очередь региональная правовая политика, формируемая и проводимая на уровне субъектов федерации, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее, однако, в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности региональной правовой политики, а в месте с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регионов – субъектов федерации, характером их отношений в целом, точнее – с центром управления федерацией25.