Адміністративні послуги

У лютому 2006 року Кабінетом Міністрів України  було затверджено Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Завданням  цієї Концепції є визначення принципів  та напрямів подальшого реформування діяльності органів виконавчої влади  у сфері адміністративних послуг.

З метою  реалізації положень розпоряджень Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 N 90 "Про  схвалення Концепції розвитку системи  надання адміністративних послуг органами виконавчої влади" та від 27.06.2007 N 494 "Про  затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи  надання адміністративних послуг органами виконавчої влади" було затверджено  Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг. Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг розроблені для визначення оптимального розміру плати за надання адміністративних послуг.

Наказом Держспоживстандарту України та Головдержслужби України від 31.07.2006 р. № 273/221 були затверджені Методичні рекомендації щодо розроблення та впровадження систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ 180 9001-2001 в органах виконавчої влади. Він підкреслив цінність адміністративної послуги, яка також проявляється в її адресуванні за межі органів виконавчої влада. Як це і зазначається в п. 3.1 Методичних рекомендацій, «не будь-які функціональні обов'язки персоналу можуть кваліфікуватись як послуги. Основною ознакою послуги є те, що вона повинна створювати цінність для споживачів за межами органів виконавчої влади».

Крім  того, Наказом міністерства економіки  України від 12.07. 2007 року № 219 було затверджено  «Методичні рекомендації щодо розроблення  стандартів надання адміністративних послуг».

Говорячи  про джерела освітлення поняття  «адміністративні (управлінські) послуги», слід відмітити доробки сучасних науковців- адміністративістів: Авер'янова, В, Б. «Виконавча влада і адміністра тивне право», Голосніченка І. «Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів», Коліушка І. Б. «Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні», Шаповала В. М. «Виконавча влада в розвинутих країнах», Чміленка Г. М. «Адміністративні послуги в Україні» та ін.

Отже, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері управлінських  послуг пов'язано, з одного боку, із законодавчим визначенням порядку  надання таких послуг (питання  мають найти своє закріплення  у спеціальному законі про управлінські послуги), з другого, - з формуванням  ефективного механізму надання  населенню управлінських послуг (це насамперед спрощення процедури  надання дозволів та інших управлінських  послуг на різних рівнях фізичним та юридичним  особам).

2. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ В УКРАЇНІ
1. Адміністративні послуги як категорія адміністративного права.

Адміністративно-правова  наука не виробила загальноприйняту позицію щодо поняття «адміністративні послуги». Більше того, сам термін «адміністративні послуги» поки що сприйнятий не всіма українськими ученими і практиками. Процедура видачі ряду дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Термін  «адміністративна послуга» спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин [37, с. 251]. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб – це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами адміністративних послуг останнім – зовсім інший.

Категорія «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

При дослідженні  адміністративних послуг як правового  інституту адміністративного права  потрібно звернути увагу на те, що в  теорії права інститут права визначається як система відносно відокремлених  від інших і пов’язаних між  собою правових норм, що регулюють  певну групу (вид) однорідних суспільних відносин. Тому необхідно погодитися з позицією І. Коліушко, що у зв’язку з однорідністю відносин, пов’язаних з адміністративними послугами, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права [19, с. 47].

Правовий інститут адміністративних послуг являє собою  систему відносно відокремлених  і пов’язаних між собою правових норм, які регулюють відносини  що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної  діяльності адміністративного органу.

2. Поняття та класифікація адміністративних послуг

Аналіз різних точок зору на сутність адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування дає підстави стверджувати про відсутність  єдиної думки з цього приводу.

Адміністративну послугу розглядають як правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної  діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [25, с. 84].

Адміністративні послуги — це та частина публічних  послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і надання яких пов'язане з  реалізацією владних повноважень.

Можна виділити такі формальні ознаки адміністративних послуг:

1) адміністративна  послуга надається за заявою  особи;

2) надання  адміністративних послуг пов'язано  із забезпеченням умов для  реалізації суб'єктивних прав  конкретної особи;

3) адміністративні  послуги надаються адміністративними  органами (насамперед органами виконавчої  влади та місцевого самоврядування) і обов'язково через реалізацію  владних повноважень. Тобто отримати  конкретну адміністративну послугу  можна лише у відповідному (як  правило, тільки одному) адміністративному  органі;

4) результатом  адміністративної послуги в процедурному  значенні є адміністративний  акт (рішення або дія адміністративного  органу, яким задовольняється заява  особи). Такий адміністративний акт  має конкретного адресата —  споживача адміністративної послуги,  тобто особу, яка звернулася  за даною послугою [6, с. 12].

Крім  того, формальною ознакою адміністративної послуги можна вважати наявність  спеціального правового регулювання  порядку надання таких послуг.

В.Б. Авер'янов серед обов'язкових ознак адміністративних (виконавських) послуг називає те, що «приватні особи мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих послуг» [5, с. 125]. З таким висновком у найзагальнішому вигляді можна погодитися. Хоча, з іншого боку, прийняте щодо приватної особи рішення в багатьох випадках породжує і зобов'язання, яких неможливо уникнути. Наприклад, якщо особа зареєструвалася суб'єктом підприємницької діяльності, вона не може просто викинути своє свідоцтво. Особі потрібно або стати на облік у низці державних органів та регулярно подавати певні звіти, або ж звернутися знову до реєстраційного органу із заявою про скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності.

Як другорядну ознаку адміністративних послуг можна  виділити їх типовість, або ординарність. Ця ознака особливо актуальна для  адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого вислуховування особи.

Отже, адміністративна  послуга — це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи  публічно-владна діяльність адміністративного  органу, яка здійснюється за заявою особи.

Не належать до адміністративних послуг відносини: а) які виникають між особами  та адміністративними органами за ініціативи останніх (наприклад, у ході перевірок  суб’єктів господарювання чи притягнення  до адміністративної відповідальності); б) щодо діяльності адміністративних органів, яка не пов’язана з реалізацією  ними владних повноважень [18, с. 101].

Оскільки  адміністративні послуги характеризуються багатогранністю та різноманітністю, можна зробити висновок про необхідність їхньої класифікації. Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. Наприклад, за критерієм платності адміністративні послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна  назвати рівень встановлення повноважень  щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури  їх надання, зокрема: 1) адміністративні  послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента, Кабінету Міністрів  та центральних органів виконавчої влади); 2) адміністративні послуги  з локальним регулюванням (акти органів  місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні  послуги зі «змішаним» регулюванням (коли здійснюється водночас і централізоване, й локальне регулювання). Така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання  адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно зважено підходити  до запровадження нових видів  послуг і зважати на людські, фінансові  та технічні ресурси для надання  якісних послуг. Не повинно бути ситуацій, коли орган влади вирішив  видавати дозволи на щось, хай і  обґрунтовано, але при цьому іще  не розв'язав питання процедури надання  цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині  перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регулювання пріоритет надається саме останньому [33, с. 11].

Наступним критерієм класифікації адміністративних послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст  адміністративної діяльності щодо надання  адміністративної послуги. Це зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістове навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб'єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняється або приймається індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності. Тому у визначенні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат, якого очікує споживач.

Можна класифікувати  адміністративні послуги за галузями законодавства, точніше, за предметом (характером) питань, за розв'язанням  яких звертаються особи до адміністративних органів [40, с. 376]. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно-комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. При цьому під соціальними адміністративними послугами розуміються послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги — реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий — рішення адміністративного органу.

3. ОРГАНІЗАЦІЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ
1. Аспекти оцінювання якості адміністративних послуг.

Оцінка якості надання адміністративних послуг є  перевіркою діяльності адміністративного  органу щодо надання адміністративних послуг, у тому числі результату такої діяльності на відповідність  офіційно встановленим вимогам та/або  очікуванням споживачів. Для оцінки якості надання адміністративних послуг необхідно визначити критерії, за якими може здійснюватися така оцінка. Під критерієм розуміється підстава для оцінки якості надання адміністративних послуг.