Адміністративні послуги

Серйозною проблемою у наданні  адміністративних послуг можна назвати  суперечливість правового регулювання. І якщо на рівні централізованого регулювання ще можна розібратися  в ієрархії правових джерел, то на рівні  локального регулювання ситуація особливо складна. Місцева влада часто  приймає нові акти, не скасовуючи попередніх. При цьому відсутні можливості систематизованого  доступу до більшості нормативних  документів в органах місцевого самоврядування. Не приділяється належна увага питанням процедури. Порядок надання деяких послуг встановлено самим органом для себе, що є неприпустимим. Часто місцева влада залишає за собою такі повноваження, які вже в принципі перестали існувати.

Серед найбільш типових порушень законодавства  надання адміністративних послуг варто  назвати вимагання документів, не передбачених законодавством, а також  порушення строків надання окремих  видів послуг.

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно вживати системні заходи.

Насамперед, слід розмежувати в системі органів  виконавчої влади органи, які займаються виробленням політики, і органи, що займаються поточним адмініструванням. В другій категорії необхідно  виділити органи, які надають адміністративні  послуги, та зосередити їхню діяльність на якісному наданні послуг.

Необхідно мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті, які є  справді важливими для публічних  інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної  влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними підприємствами, установами і організаціями, необхідно переглянути (фактично — провести функціональне  обстеження) і систематизувати за наступними критеріями: а) послуги, надання  яких варто залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, надання яких може бути передане недержавним  суб'єктам (у порядку делегування  або приватизації), але їх надання  має залишатися завданням держави  або місцевого самоврядування і  здійснюватися під їх відповідальність; в) послуги, які можуть бути скасовані  без шкоди для суспільства  та держави. Це дасть змогу зосередити обмежені публічні ресурси на реалізації найважливіших завдань. Перегляд обсягу адміністративних послуг доцільно періодично переглядати, адже після будь-яких скорочень  завжди відбуваються зворотні тенденції.

Важливо максимально децентралізувати надання  адміністративних послуг. Це наблизить  надання адміністративних послуг до споживачів, що не тільки зручно для  останніх, а й сприятиме більш  точному визначенню потреб та очікувань  споживачів. Завдання щодо надання  адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань  повинна відбуватися разом з  відповідним публічним фінансуванням  на цю діяльність. Можливість зміни  суб'єкта, який надає адміністративні  послуги, на конкурсних засадах створює  конкуренцію на право надання  адміністративних послуг і змушує покращувати  якість. Але важливо забезпечити належний контроль за якістю надання адміністративних послуг такими суб'єктами, залишити за державою функцію ціноутворення у цій сфері, здійснювати систематичне оцінювання діяльності на основі думки споживачів. Відповідальність же за надання таких послуг повинна й надалі залишатися за державою чи місцевим самоврядуванням.

Необхідно ретельно регламентувати процедуру  надання адміністративних послуг. Правова  визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань і гарантує правову захищеність  приватних осіб. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися  на кінцевий результат. А при вдосконаленні  правового регулювання необхідно  максимально спрощувати правила  і порядок надання послуг.

Принципово  важливо виробити стандарти надання  адміністративних послуг на основі (з  урахуванням) стандартів аналогічних  послуг у приватному секторі. Під  стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою  яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги задоволений  її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг, на нашу думку, можна враховувати такі критерії, як результативність, простота і зручність, оперативність, рівність і чутливість, відкритість, справедливість та зручність  оплати.

Для покращення організації надання адміністративних послуг можуть використовуватися різні  механізми. Деякі з них можуть запроваджуватися на локальному рівні.

Зокрема, у багатьох країнах успішно функціонують так звані «універсами послуг» (або «установи для громадян», чи «інтегровані офіси»). їх можна описати  таким чином. На території міста  є приміщення, завітавши до якого, особа може вирішити усі свої справи, які залежать від влади, тобто  особа може одночасно звернутись і за призначенням якоїсь соціальної допомоги, і за паспортом, і за будь-чим  іншим, що влада може і зобов'язана  їй надати. Перевагами «універсамів послуг»  є те, що особа може, не знаючи, до якого саме органу їй потрібно звертатися, одразу прийти до такого «універсаму» і не помилитися, тому що тут приймаються  до розгляду звернення за всіма адміністративними  послугами. В одному місці можна  вирішити одразу кілька питань, тому що службовець приймає заяви з усіх питань, які належать до компетенції  місцевої влади. Особа може звертатися в будь-який час, тому що «прийомними» в таких установах у разі потреби  можуть бути шість днів на тиждень  з 8.00 до 20.00. Особі не потрібно бігти  в інше місце, щоб оплатити послугу, тому що в цьому ж приміщенні розташовано відділення банку [21, с. 33].

Щоправда, необхідно зважати на обмежені можливості українського місцевого самоврядування. Зокрема, багато послуг надаються органами виконавчої влади, скажімо, реєстрація транспортних засобів, реєстрація актів  громадянського стану тощо. Тому в  Україні спочатку можна обмежитися лише послугами, що надаються органами місцевого самоврядування, але співпрацювати  з органами виконавчої влади необхідно, щоб у перспективі відкрити єдину  установу для громадян.

Обмежуючись адміністративними послугами, що надаються  органами місцевого самоврядування, можна використовувати наступний  план дій щодо вдосконалення системи  надання адміністративних послуг. Спочатку необхідно скласти загальний  перелік адміністративних послуг, що надаються місцевою владою, тобто  список, складений за наступними необхідними  ознаками: 1) провадження розпочинається зверненням фізичної або юридичної  особи; 2) провадження завершується адміністративним актом, тобто рішенням ради, розпорядженням посадової особи  місцевого самоврядування, реєстрацією  тощо; 3) процедура є «стандартизованою», тобто однотипною [13, с. 5].

Відповідно  до переліку адміністративних послуг створюється зведений інформаційний  ресурс (довідник) щодо процедури надання  кожного виду послуг. По-перше, це необхідно  для того, щоб узгодити технологію розгляду кожної справи, з урахуванням  того, що прийом буде вестися в одному місці. По-друге, така інформація необхідна  для службовців, які здійснюватимуть  прийом заяв, щоб знати, які документи  потрібні для вирішення справи. По-третє, довідник міг би суттєво полегшити  життя громадянам, надаючи їм інформацію про асортимент послуг, про порядок  їх отримання (документи, строки тощо), про вартість. Кожен із цих етапів має наслідком самодостатній  продукт, який вартує затрачених зусиль. Наприклад, на основі зібраної інформації можна готувати друковані довідкові  матеріали як систематизованого  характеру (наприклад, книгу), так і  листівки, буклети, а також можна  утворити телефонну довідкову службу для інформування про послуги, інтернет-ресурс тощо. Перелік послуг дає змогу раціонально підходити до визначення внутрішньої структури адміністративних органів. Варто відзначити, що на практиці збирання інформації виявилося доволі складним завданням. Обов'язково необхідно провести навчання тих службовців, які будуть залучені до роботи в єдиному офісі.

До початку  діяльності «універсаму послуг»  можна підійти по-різному. Зокрема, можна вже на підготовчому етапі  провести «ревізію» всіх локальних  нормативних актів, що регулюють  процедуру надання конкретних видів  адміністративних послуг, і при запровадженні «універсаму послуг» працювати за новими правилами. Другий шлях простіший: взяти за основу існуючі правила і вже під час роботи «універсаму послуг» здійснювати моніторинг процедур та працювати над їх удосконаленням.

Створення «універсаму послуг» спочатку вимагатиме збільшення кількості службовців, адже створюється нова структура. При  цьому всі існуючі виконавчі  підрозділи міської ради повинні  й надалі вести прийом громадян, тобто деякий час доцільно зберігати  паралельну систему прийняття звернень громадян, аби громадяни не відчули  незручностей від реформи. Необхідно  також знаходити легальні стимули  для добросовісної роботи службовців, залучених до «універсамів послуг», оскільки інтенсивність роботи деяких із них зростатиме, особливо через  збільшення обсягів «зовнішнього»  спілкування, адже необхідно регулярно  приймати громадян та перебирати частину  погоджень, візувань, витребування довідок  на себе.

Для успішної реалізації проекту реформування системи  надання адміністративних послуг необхідно  провести належну інформаційну кампанію щодо популяризації серед населення  самої ідеї «універсаму послуг», адже всі реформи повинні проводитися  мотивовано та прозоро.

Отже, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:

1) розмежувати  в системі органів виконавчої  влади органи, які займаються  виробленням політики, і органи, які займаються поточним адмініструванням. Усередині другої категорії необхідно  виділити органи, які надають  адміністративні послуги (йдеться  насамперед про урядові органи) та зосередити їхню діяльність  на якісному їх наданні;

2) мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, залишивши в ньому лише ті послуги, які дійсно є важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади та місцевого самоврядування і створеними ними підприємствами, установами та організаціями, необхідно переглянути (тобто фактично провести функціональне обстеження) і систематизувати за наступними критеріями:

а) послуги, надання  яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням;

б) послуги, надання  яких може бути передане недержавним  суб‘єктам (у порядку делегування  або приватизації), але їх надання  має залишатися завданням держави  чи місцевого самоврядування та здійснюватися  під їх відповідальність;

в) послуги, які  можуть бути скасовані без шкоди  для суспільства та держави. Це дозволить  зосередити обмежені публічні ресурси  на реалізації найважливіших завдань. Діяльність із перегляду обсягу адміністративних послуг повинна бути систематичною;

3) максимально  децентралізувати надання адміністративних  послуг. Це наблизить їх до  споживачів, що не тільки зручно  для них, але й сприятиме  більш точному визначенню їхніх  потреб та очікувань. За цього  завдання з надання адміністративних  послуг доцільно передавати (через  відкриті механізми проведення  тендерів, делегування) недержавним  інституціям (цей механізм буде  дієвим лише в рамках демократичної  політичної системи, коли громадяни  (насамперед як виборці) мають  можливість реально впливати  на політичні інституції, відповідальні  за надання послуг), органам професійного  самоврядування тощо. Передача публічних  завдань повинна відбуватися  разом із відповідним публічним  фінансуванням цієї діяльності. Можливість зміни суб’єкта, який  надає адміністративні послуги,  на конкурсних засадах створюватиме  конкуренцію в боротьбі за  право надання адміністративних  послуг та змушуватиме покращувати  їх якість. Необхідно забезпечити  належний контроль за якістю  надання адміністративних послуг  такими суб’єктами, здійснювати  систематичну оцінку діяльності  на основі думки споживачів, а  також залишити за державою  прерогативу ціноутворення в  цій сфері. Відповідальність за надання даних послуг повинна і надалі залишатися за державою чи самоврядуванням;

4) докладно регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Правова визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань та гарантує правову захищеність приватним особам. За цього процедура надання адміністративних послуг повинна виписуватися таким чином, щоб особа подавала заяву та необхідний мінімум документів, а все спілкування здійснювалося всередині влади, тобто щоб збір довідок, погоджень тощо здійснювався всередині органу та між органами, а не покладався на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат;

5) створити такі  умови, щоб суб’єкти, які надають  адміністративні послуги в питанні  внутрішньої організації діяльності (внутрішнього управління), могли  діяти за принципами приватного  сектора. Це повинно насамперед  поширюватися на питання добору  та управління персоналом, встановлення  винагороди за працю. Працівники  повинні бути зорієнтовані за  допомогою системи відповідних  стимулів на досягнення результатів,  а не на формальне дотримання  правил. Необхідно створити умови,  за яких оплата праці в органах,  що надають адміністративні послуги,  могла б сягати рівня оплати  праці спеціалістів відповідної  кваліфікації в приватному секторі;

6) виробити стандарти  надання адміністративних послуг  на основі (з урахуванням) стандартів  аналогічних послуг у приватному  секторі. Зміни повинні охоплювати: впровадження відносин типу клієнт-підрядник;  концентрацію на результатах,  а не на внесках та процесі  дії; відповідальність перед клієнтом/споживачем. Надавачі адміністративних послуг  повинні керуватись установленими  стандартами обслуговування клієнтів/споживачів, вживаючи такі заходи: а) визначення  наявних та потенційних клієнтів; б) вивчення потреб клієнта  (шляхом опитування) і визначення, яких послуг та якої якості  бажає клієнт, а також рівня  його задоволення надаваними  послугами; в) розроблення посадових  (службових) стандартів і критеріїв  оцінки роботи з урахуванням  цих стандартів; г) обслуговування  клієнтів відповідно до найвищих  стандартів у приватному секторі;  д) забезпечення споживача правом  вибору як джерела послуг, так  і способів їх отримання; е)  забезпечення більшої доступності  для клієнтів інформації, послуг  та системи оскарження; є) запровадження  механізму реагування на скарги  клієнтів. Необхідно враховувати  думку споживачів послуг (через  механізми опитування, консультування  тощо) щодо доцільності запровадження  нових, якості та оплати існуючих  адміністративних послуг;